Бразилия в контексте системы разрешения споров ВТО

22 октября 2015

В последние годы наблюдается ослабление роли Бразилии в механизме разрешения споров ВТО. В этой статье анализируется торговая политика страны и рассматриваются возможные пути ее возвращения на лидирующие позиции в этой организации.

Бразилия является одним из основных пользователей системы разрешения споров во Всемирной торговой организации. С момента создания ВТО в 1995 г. страна применяет эффективную стратегию для защиты своих экономических интересов и государственных норм, сочетая коммерческие переговоры с судебными разбирательствами. Тем не менее, в последние годы роль Бразилии отошла на второй план не только в механизме разрешения споров, но и в ВТО в целом.

В связи с этим целью настоящей статьи является анализ истории Бразилии в составе ВТО и текущей торговой политики страны, а также рассмотрение возможных путей ее развития, которые позволяют вернуть лидирующие позиции в этой организации.

Былое лидерство

По числу обращений к механизму разрешения споров ВТО Бразилия занимает четвертое место среди всех членов организации и лидирующую позицию среди государств с быстро развивающейся экономикой или развивающихся стран. В 1995-2013 гг. в ВТО было зарегистрировано 474 спора, и в 26 из них Бразилия выступала в качестве истца, пропустив вперед лишь США (106), ЕС (90) и Канаду (33), но опередив Мексику (23), Индию (21) и Аргентину (20).

В 15 случаях Бразилия выступала в роли ответчика, что явилось следствием мер, принятых бразильским правительством. Хотя это число и кажется весьма значительным, оно намного меньше, чем соответствующий показатель США (121) и ЕС (77), а также ниже, чем у основных партнеров Бразилии по БРИКС, МЕРКОСУР и собственно ВТО – Китая (31), Аргентины (22) и Индии (22) соответственно.

В результате активного использования механизма разрешения споров ВТО Бразилия (1,73) занимает второе место среди стран «Большой двадцатки», уступая лишь Канаде (1,94) и опережая Мексику (1,64), ЕС (1,19), США (0,88), Индию (0,95), Аргентину (0,86), Россию (0,5) и Китай (0,39). (В скобках указан «индекс юридической активности», выраженный соотношением числа дел, инициированных этим членом ВТО (делимое), и исков, в которых он являлся ответчиком (делитель)).[1]

В 1995-2013 гг. большинство исков в ВТО – 46% от всех 26 дел – Бразилия инициировала с подачи национальной промышленности с целью устранения торговых барьеров. Вопросы, связанные с агропромышленным сектором, рассматривались в 34% исков, на сельское хозяйство и права интеллектуальной собственности пришлось по 8% обращений в ВТО, тогда как на энергетику – 4%. В сфере услуг механизм решения споров не применялся ни разу.[2]

Лидерство Бразилии по числу инициированных в ВТО споров стало следствием стратегии Министерства иностранных дел, успешно разработанной и примененной в тесном сотрудничестве с другими министерствами и с частным сектором.

Суть стратегии заключается в защите экономических интересов Бразилии двумя способами, которые применяются одновременно и дополняют друг друга: торговые переговоры и судебные разбирательства. Эта стратегия стала широко применяться с 2001 г., когда при Министерстве иностранных дел была создана Coordinación General de Contenciosos (далее – Генеральная комиссия по спорам)[3], которую возглавил Роберто Азеведу, нынешний Генеральный директор ВТО и известный дипломат, работающий в сфере торговых отношений.

Еще одной причиной успеха Бразилии в этом вопросе стала так называемая «расширенная разработка судебного процесса» (понятие, известное под англоязычной аббревиатурой ELP – extended legal process).[4] Речь идет о неофициальной, но повсеместно применяемой системе анализа каждого потенциального спора до его формального инициирования в сочетании с четко выстроенным процессом как на этапе, предваряющем собственно юридический анализ, так и после его завершения.

Такая система позволила Министерству иностранных дел фильтровать (в юридическом смысле) требования частного сектора и обеспечивать высокий процент выигрышных дел и исполнения ответчиками решений ВТО в инициированных Бразилией спорах, в том числе в нашумевшем «деле о сахаре» против ЕС и «деле о хлопке» против США.

Следует также отметить, что, помимо развития внутренней компетенции в отношении ведения судебных разбирательств, бразильский МИД значительно укрепил судопроизводство в целом путем заключения договоров на постоянной основе с юридическими фирмами, специализирующимися на праве ВТО.

В 2002 г. (первый год, когда Генеральная комиссия по спорам начала полноценно функционировать) Бразилия выступила инициатором 5 судебных разбирательств, а общая доля бразильских исков в числе всех судебных дел ВТО достигла 7,9%. В последующие годы эта доля неизменно снижалась и в 2013 г. составила уже 5,5%, то есть сократилась в общей сложности на 30%. Кроме того, 2002 г. стал последним, когда Бразилия инициировала разбирательство в отношении интересов промышленного сектора.

Переговоры раунда Доха, развитие и кризис

Процесс постепенного отхода Бразилии на второй план в связи с уменьшением активности в механизме разрешения споров начался в 2003 году.[5] В 2003-2013 гг. страна инициировала в ВТО всего четыре судебных разбирательства, три для защиты интересов сельскохозяйственного и агропромышленного секторов и один в сфере защиты прав интеллектуальной собственности. Причин тому было как минимум три.

Первая причина имеет отношение к началу переговоров раунда Доха в ноябре 2001 года. В первой половине 2002 г. переговоры остановились из-за Индии и других развивающихся стран, которые требовали внеочередного обсуждения вопросов аграрного сектора, для того чтобы устранить таким образом дисбаланс, возникший в результате Уругвайского раунда.

Вследствие этой паузы существенная часть переговоров была перенесена на 2003 год. В условиях ускорения переговорного процесса в 2003 г. многие страны-члены ВТО, в том числе и Бразилия, заняли более консервативную позицию относительно механизма разрешения споров, поскольку посчитали, что многие проблемы предприятий этих стран решатся в рамках переговоров раунда Доха.

Вторая причина связана с ускоренными темпами роста мировой экономики, прежде всего за счет развития Китая. С одной стороны, сыграл бум сырьевых товаров, связанный с высочайшим на них спросом в Китае, – благодаря этому у бразильских сельскохозяйственных и добывающих компаний появилось столько возможностей для торговли, что промышленность уже не стремилась с той же интенсивностью к инициированию споров в ВТО. С другой стороны, экспансия внутреннего рынка Бразилии вместе с ухудшением конкурентоспособности промышленности страны и одновременным ростом промышленного производства в Китае привела к тому, что Бразилия стала больше нуждаться в национальных механизмах, таких как защитные меры в торговле.

Еще одним важным аспектом в период роста мировой экономики и экспансии внутреннего рынка стали эффективные правовые нормы, принятые бразильским правительством, которые защищали страну от исков. В последние 10 лет против Бразилии было подано всего два иска в отношении промышленности (Brazil – Retreaded Tyres и Brazil – Anti-Dumping Measures on Resins) и один в отношении налоговой политики, инициированный Евросоюзом в конце 2013 года (Brazil – Taxation). [В июле 2015 г. Япония возбудила еще один спор против Бразилии (Brazil – Certain Measures Concerning Taxation and Charges)ред. «Мостов».] Из двух исков, направленных на промышленный сектор, до разбирательства был доведен только один, да и тот, хотя и был удовлетворен, практически не оказал никакого отрицательного эффекта на экономику страны. В период с 2007 по 2012 гг. против Бразилии не было инициировано ни одного спора.

Третьей причиной снижения юридической активности Бразилии на международной арене стал экономический кризис 2008 года. Хотя бразильское правительство успешно провело антициклическую политику с фокусом на создании Программы по поддержке инвестиций, принятой Национальным банком социально-экономического развития, в последующие годы, особенно начиная с 2011 г., Бразилия разработала комплекс мер по торговой политике, о котором правительство говорило как о «защите национальной промышленности и рынка».

Принятие данных мер (некоторые из них соответствовали нормам ВТО, а некоторые – судя по всему, нет) привело к тому, что Бразилия была вынуждена занять оборонительную позицию и даже столкнулась с обвинениями в протекционистской политике в ряде случаев. Несомненно, такая позиция повлияла на то, что впоследствии правительство страны все меньше обращалось к системе разрешения споров.

Однако, несмотря на вышесказанное, бразильскому МИДу удалось мастерски провести переговоры с США, назначенные после судебного разбирательства, инициированного в 2009 году. Юридическая и дипломатическая деятельность Министерства принесла Бразилии финансовые компенсации и доступ на рынок, а также реформы Закона о сельском хозяйстве США.

Все это удалось Бразилии даже несмотря на неблагоприятную обстановку, которую сильно недооценивали местные СМИ и частный сектор. Дело в том, что ответные меры, одобренные ВТО, имели весьма нестабильную основу, которую невозможно было исправить вследствие структурных проблем Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров.[6] Кроме того, Бразилия противостояла одному из самых мощных секторов экономики всех стран «Большой двадцатки» – сельскохозяйственному лобби США.

Возвращение лидерства

Низкая активность Бразилии в механизме разрешения споров уже не является устойчивой опцией. Стране необходимо вернуться к былой традиции, заключающейся в сочетании торговых переговоров с судебными разбирательствами, чтобы защитить интересы своих экспортеров и импортеров. Это требуется как сектору сырьевых товаров, так и сельскому хозяйству.

Внутреннего рынка уже недостаточно для реализации потенциала развития страны,  особенно это касается промышленного сектора. В то же время консервативная политика в отношении рынков за пределами МЕРКОСУР (особенно азиатских) уже не столь эффективна. Бразилии необходимо как можно скорее выходить на новые рынки.

Не работает уже в полной мере и протекционистская политика, утвержденная бразильским правительством. Спор, инициированный ЕС против Бразилии в конце 2013 г., является самым масштабным в отношении индустриальной политики члена ВТО. Это разбирательство превосходит по своим масштабам даже дело о воздушных судах в отношении Программы финансирования экспорта, возбужденное против Канады в 1990 году. Если ЕС выиграет процесс, последуют фундаментальные реформы, которые будут иметь системные последствия для индустриальной и торговой политики Бразилии, особенно в том, что касается использования требования о местных компонентах и более благоприятных налогов.

Завершение протекционистской политики, однако, не должно привести к применению Бразилией стратегии «око за око» против ее торговых партнеров. Эта стратегия применяется Аргентиной, Китаем и Россией, однако это неудачный пример для подражания хотя бы потому, что использование системы разрешения споров без должных на то причин может поставить под сомнение ее легитимность и эффективность, а это не соответствует интересам Бразилии в долгосрочной перспективе.

Согласно предварительному исследованию Национальной промышленной конфедерации Бразилии (НПК), на настоящий момент существуют по меньшей мере 20 потенциальных разногласий, которые могут перерасти в судебные разбирательства. В основном речь идет о делах, связанных с агробизнесом, где существуют проблемы с экспортом из-за различных санитарных и фитосанитарных норм. Также есть и споры, с помощью которых бразильские промышленные отрасли, экспортирующие товары с высокой добавленной стоимостью (воздушные суда, автобусные кузова), смогут выйти на новые рынки. В списке НПК представлено более 10 секторов бразильской экономики и 9 стран-членов ВТО (в том числе и партнеры по БРИКС), против которых можно инициировать споры.

В данных условиях существуют два направления, по которым может действовать бразильское правительство. Первое – возобновление стратегии, сочетающей торговую политику и ведение споров. Для этого необходимы явные указания президента Бразилии, отраженные также в Совете по внешней торговле посредством соответствующих предписаний для новой стратегии. Второе – усовершенствование институциональной структуры с целью достижения той ситуации, когда ведение споров рассматривается  реальным инструментом в формулировании и реализации торговой политики.

Необходимо проведение трех институциональных реформ. Во-первых, следует создать систему идентификации, классификации, контроля и ликвидации препятствий в торговле. Для этого потребуется следующее: создать электронную платформу для представления заявлений, отчетов и контроля препятствий; формализовать процесс, согласно которому частный сектор может обратиться к правительству для расследования таких препятствий.

Во-вторых, необходимо укрепить структуру Генеральной комиссии по судебным спорам, для того чтобы этот орган мог проводить ясную активную стратегию в сфере торговых споров, а также юридические консультации относительно принимаемых государственных норм с целью недопущения противоречий с нормами ВТО. В связи с этим следует предоставить комиссии статус департамента Министерства иностранных дел, занимающегося как ведением текущих дел, так и анализом торговой и промышленной политики Бразилии и ее торговых партнеров.

В идеальном случае также следовало бы внести поправку в статью 131 Федеральной Конституции, где идет речь о публичном праве, добавив в нее четвертый пункт, наделяющий МИД правом представлять Бразилию в ВТО. Практика показывает, что такая модель более эффективна как в дипломатическом, так и в юридическом плане в системе разрешения споров ВТО.

Наконец, в-третьих, следует активизировать работу Совета по внешней торговле, который должен в полной мере осуществлять свою функцию – определять торговую политику Бразилии. Спор ЕС против Бразилии, инициированный в 2013 г., отчетливо демонстрирует слабость процессов принятия решений относительно индустриальной и торговой политики.

“Inovar-Auto” – одна из основных программ, против которых выступил ЕС, практически полностью разработана Министерством финансов, без участия Совета по внешней торговле и МИДа. В результате не было проведено никакого исследования относительно того, как можно стимулировать и защитить автомобильной сектор, оставаясь в правовых рамках ВТО, то есть без риска возникновения спора против Бразилии. В данной ситуации возвращенный к жизни Совет по внешней торговле и Генеральная комиссия по спорам в статусе департамента МИДа являются фундаментальными факторами для адекватной защиты государственной политики страны.

Наконец, помимо возвращения к стратегии институциональных реформ, следует упомянуть и о необходимости создания моделей финансирования судебных процессов со стороны государства или частного сектора. Спустя 20 лет после создания ВТО споры стали более сложными, а потому и более затратными.

Представляется, что необходимые реформы вполне можно провести в Бразилии уже сейчас – необходима лишь соответствующая политическая воля.

 

Диего Боному – руководитель департамента внешней торговли Национальной промышленной конфедерации Бразилии




[1] Страны с индексом, превышающим значение в 1, считаются «юридически активными». Если значение индекса меньше 1, страна считается «пассивной».

[2] Два иска, относящиеся к защите прав интеллектуальной собственности, связаны с интересами бразильского правительства, а не промышленного сектора. Первый иск был направлен против закона США о патентах в ответ на подобный иск против соответствующего закона Бразилии. Второй спор затрагивал некоторые нормы ЕС, негативно отразившиеся на импорте непатентованных лекарственных препаратов в Бразилию. В отношении энергетики было лишь одно судебное разбирательство; иск был инициирован в интересах компании Petrobras против США.

[3] Генеральная комиссия по спорам была создана в соответствии с Декретом № 3.959/2001.

[4] Концепцию «расширенного судебного процесса» представил Чед Браун в своей статье Self-enforcing trade: developing countries and WTO dispute settlement, опубликованной в 2009 году.

[5] В 2003-2005 гг. Генеральная комиссия по спорам работала наиболее активно, поскольку все масштабные споры, инициированные ранее, находились в активной стадии процесса. Этот «золотой век» комиссии сыграл свою роль в том, что позднее Азеведу был назначен главой бразильской делегации на переговорах раунда в Дохе.

[6] Формула ответных мер, принятая арбитром ВТО, которая предоставляет возможность использовать такие меры в области интеллектуальной собственности, оказалась неудачной, поскольку в ее числителе присутствует переменная, соответствующая участию бразильских банков в субсидировании экспорта США. После того как Департамент сельского хозяйства США запретил бразильским банкам осуществлять эту деятельность, переменная из формулы исчезла, что помешало Бразилии воспользоваться ответными мерами в полном объеме. Структурная проблема Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, заключается в отсутствии права на обжалование решения арбитра относительно размера ответных мер. В результате бразильскому правительству не удалось применить формулу, принятую арбитром ВТО.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

This article is published under
20 июня 2016
Распространение информационно-коммуникационных технологий открывает огромные возможности для достижения Целей устойчивого развития и в то же время может усугубить глобальные риски, связанные с...
Share: 
20 июня 2016
Обеспечение качественного торгового обслуживания населения регионов всегда являлось сложной, но важной социальной задачей. Решению этой задачи может помочь развитие интернет-технологий. Сфера услуг...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY