Европейская комиссия предложила изменить антидемпинговые правила: ловушка расставлена на всех сразу

13 декабря 2016

Новый подход Европейской комиссии к определению демпинга, в частности проверка наличия значительных искажений, возникших в результате вмешательства государства в экономику, затронет не только интересы Китая, но и многих других членов ВТО, в том числе в нашем регионе. Соответствует ли предложенная методология нормам ВТО?

В начале ноября 2016 г. Европейская комиссия опубликовала свои предложения по изменению ряда положений регламентов, регулирующих проведение антидемпинговых и компенсационных расследований. Над подготовкой этих предложений работа велась как минимум пару лет. В этом году на сайте Комиссии периодически публиковались пресс-релизы о проводимых дебатах и консультациях, но все они были сконцентрированы на том, какой метод использовать при расчете демпингового импорта из Китая после декабря 2016 года.

Между тем малозаметная сноска, которая временами появлялась в конце названий документов, опубликованных Европейской комиссией, информировала о том, что «этот вопрос возникает также в отношении других стран в похожей ситуации», однако эти страны не назывались.

«Комиссия представляет новый метод для расчета демпинга, который сможет поймать рыночные искажения, связанные с вмешательством государства в других странах. Это случаи, когда государство имеет такой уровень контроля, что цена и стоимость товаров, экспортируемых в ЕС, не отражает рыночные реалии, – пояснила в своем блоге Сесилия Мальмстрем, Еврокомиссар по вопросам торговли. – Эти новые правила … будут применяться к любой стране-члену ВТО или сектору, где преобладают такие значительные искажения».

В этой статье рассматривается предлагаемый Европейской комиссией метод для расчета демпинга, а также его возможные последствия для производителей и экспортеров, поставляющих товары в ЕС. Кроме того, анализируются некоторые нормы ВТО в области антидемпинга, в том числе их толкование Апелляционным органом, и описываются особые условия членства ряда стран в ВТО.

Прежде чем приступить к исследованию этих вопросов, напомним, что демпинг – это поставка товара на экспорт по цене ниже его нормальной стоимости, то есть ниже цены на аналогичный товар при продажах на внутреннем рынке страны-экспортера. Метод определения демпинга может отличаться в зависимости от того, является ли экономика страны-экспортера рыночной. Если импортирующая страна признает рыночный статус страны-экспортера, то обычно нормальная стоимость товара определяется на основе данных, предоставленных производителем или экспортером товара, в отношении которого проводится антидемпинговое расследование. В случае же стран с нерыночной экономикой нормальная стоимость товара может определяться на основе цены или рассчитанной стоимости аналогичного товара в подходящей третьей стране с рыночной экономикой.

Импортирующая страна может применить антидемпинговые меры, если по результатам расследования будет установлено, что демпинг наносит или угрожает нанести материальный ущерб национальной промышленности или приводит к материальному замедлению становления соответствующей отрасли.

Изменения в статью 2 Базового антидемпингового регламента ЕС

Европейская комиссия подготовила проект регламента, вносящего изменения в Регламент ЕС от 8 июня 2016 г. №2016/1036 «О защите от демпингового импорта из стран, не являющихся членами Европейского союза» (Базовый антидемпинговый регламент) и в Регламент ЕС от 8 июня 2016 г. №2016/1037 «О защите от субсидированного импорта из стран, не являющихся членами Европейского союза». В этой статье рассматриваются лишь те изменения, которые предлагается внести в статью 2 Базового антидемпингового регламента, а именно новый пункт 6а.

Надо сразу отметить, что методология определения нормальной стоимости не изменится для тех «стран, которые на дату инициирования антидемпингового расследования не являются членами ВТО и указываются в перечне 1 Регулирования ЕС №2015/755». На сегодняшний момент этим двум критериям соответствуют следующие государства: Азербайджан, Беларусь, Северная Корея, Туркменистан и Узбекистан. В случае антидемпинговых расследований в отношении импорта товаров из этих стран, нормальная стоимость будет по-прежнему определяться на основе данных третьей страны с рыночной экономикой, а если это невозможно, то на другой разумной основе с необходимыми корректировками.

Однако для многих членов ВТО правила, регулирующие определение нормальной стоимости, изменятся. В отличие от предыдущего подхода, когда в положениях о странах с нерыночными экономиками перечислялись такие государства, предлагаемые правила нейтральны в своем изложении, а значит, они могут применяться к любой стране, подпадающей под установленные критерии.

«Путем исключения списка [стран] мы делаем наше законодательство нейтральным, потенциально применимым ко всем странам-членам ВТО», – подтвердила в своем блоге Сесилия Мальмстрем.

Несмотря на такой нейтральный подход, не так уж и трудно очертить хотя бы первоначальный круг стран, для экспортеров и производителей которых новые правила ЕС могут создать дополнительные трудности. Во-первых, с достаточной уверенностью можно сказать, что планируемые изменения касаются тех членов ВТО, которых Евросоюз относит к странам с нерыночной экономикой. В эту группу входят: Албания, Армения, Вьетнам, Грузия, Китай, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Монголия и Таджикистан. Во-вторых, вносимые изменения могут затронуть интересы членов ВТО, которым ЕС уже предоставил статус рыночной экономики, например России и Украины. В-третьих, под действие новых положений могут также попасть и другие члены ВТО, которые участвовали в ГАТТ и учреждали ВТО, например Аргентина и Индонезия. Все эти страны, а возможно и многие другие члены ВТО, могут попасть в ловушку предлагаемого пункта 6а.

Смысл вносимых изменений сводится к следующему. Во-первых, предлагается установить, что орган расследования может отказаться использовать внутренние цены и затраты в стране экспорта для целей определения нормальной стоимости, если в этой стране существуют «значительные искажения для рассматриваемого продукта». Таким образом закрепляется право Европейской комиссии отвергнуть учетные данные, представленные производителями и экспортерами, в отношении которых проводится расследование.

Во-вторых, существование «значительных искажений» признается, в частности, в ситуации, когда отраженные в учетных документах экспортеров или производителей цены или затраты, включая затраты на сырье, не являются результатом свободных рыночных сил, поскольку на них влияет государственное вмешательство. Но возможны и другие ситуации, поскольку перечень является открытым.

При рассмотрении вопроса о существовании «значительных искажений» орган расследования, руководствуясь подпунктом (b) пункта 6а, может учитывать потенциальное воздействие таких обстоятельств, как:

- рассматриваемый рынок в значительной степени обслуживается предприятиями с государственным участием и организациями, в работе которых органы власти страны-экспортера осуществляют контроль или наблюдение за политикой или дают рекомендации;

- государственное присутствие в компаниях, позволяющее государству вмешиваться в цены и затраты;

- государственная политика или меры, дискриминирующие в пользу национальных поставщиков или иным образом влияющие на свободные рыночные силы;

- доступ к финансовым ресурсам предоставляется организациями, которые занимаются реализацией общественно-политических целей.

Этот перечень обстоятельств не является исчерпывающим, а использование обширных формулировок дает органу расследования широкие возможности для обнаружения «значительных искажений для рассматриваемого продукта», причем как в стране в целом, так и в отдельном секторе. Возможность проверки отдельного сектора вытекает из положения подпункта (с) пункта 6а. В свою очередь положительное заключение о наличии таких искажений ведет к тому, что орган расследования может забраковать информацию о ценах и издержках, представленную экспортером или производителем, в отношении которого ведется антидемпинговое расследование.

В-третьих, следует подробнее рассмотреть правила для расчета издержек. В пункте 4 преамбулы проекта указывается общее правило: издержки обычно должны рассчитываться на основе отчетов экспортеров или производителей, в отношении которых проводится расследование. Но там же отмечается, что в ситуации, когда присутствие значительных искажений в экспортирующей стране приводит к тому, что в отчетах отражаются искусственно низкие издержки, «такие издержки могут быть скорректированы или установлены на любой разумной основе, включая информацию из других репрезентативных рынков или международных цен или ориентиров». Эти пояснения преамбулы отражают действующие положения Базового антидемпингового регламента: первого и второго абзацев пункта 5 статьи 2 и второго абзаца пункта 3 статьи 2, и указывают на их связь с новой методологией.

Так, в подпункте (а) пункта 6а указывается, что, установив наличие значительных искажений на экспортном рынке и отвергнув данные экспортеров и производителей, орган расследования должен рассчитать нормальную стоимость «на основе стоимости производства и продажи, отражающей неискаженные цены или ориентиры». Для этого могут использоваться следующие источники: неискаженные международные цены, издержки или ориентиры, или корреспондирующие затраты на производство и продажу в соответствующей установленным требованиям репрезентативной стране с таким же уровнем экономического развития, как у страны-экспортера.

Также предусматривается, что вскоре после инициирования расследования Европейская комиссия должна проинформировать участвующие стороны о том, какие источники будут использоваться для расчета нормальной стоимости. Участникам антидемпингового расследования будет предоставлено 10 дней, чтобы направить свои комментарии по этому вопросу.

В-четвертых, предусматривается, что служба Европейской комиссии может подготовить отчет, описывающий наличие в определенной стране или секторе особой ситуации, создающей значительные искажения для рассматриваемого товара. При подготовке отчета будут использоваться описанные выше критерии. Такой отчет и доказательства, на которых он основан, могут помещаться в файл любого расследования, связанного с рассматриваемой страной или сектором. Соответственно, выносимые Европейской комиссией определения «должны принимать во внимание все относящиеся к делу доказательства, имеющиеся в файле».

Заинтересованным сторонам будет предоставлена возможность комментировать и дополнять такой отчет, а также «опираться на [него] и доказательства, на которых он основан, в каждом расследовании, где такой отчет или доказательства используются». Более того, ясно прописывается, что промышленность Евросоюза может полагаться на этот отчет для расчета нормальной стоимости при подаче заявления об инициировании антидемпингового расследования (по статье 5) или о проведении пересмотра (по статье 11 Базового регулирования об антидемпинге).

Похоже, что отчеты – это своеобразная техническая поддержка, которую Европейская комиссия намерена оказывать своей промышленности. Такие отчеты и содержащиеся в них доказательства могут помочь европейской промышленности и в подготовке заявлений об инициировании антидемпинговых расследований или проведении пересмотров, и в обосновании своей позиции в ходе антидемпинговых процедур. Все это повышает шансы на установление Евросоюзом антидемпинговых мер.

Прежде чем проект с предлагаемыми Европейской комиссией изменениями вступит в силу, он должен быть одобрен Европейским парламентом и Советом, а затем опубликован в Официальном журнале Европейского союза. Предполагается, что новая методология будет применяться ко всем антидемпинговым процедурам, включая первоначальные расследования и пересмотры, которые инициированы в день вступления Регламента в силу или позднее.

Для действующих антидемпинговых пошлин, установленных в отношении импорта товаров из ряда членов ВТО на основе пунктов 7(а) и (b) статьи 2 (положения для стран с нерыночной экономикой), предлагается предусмотреть переходное положение – не проводить промежуточные пересмотры до инициирования пересмотра в связи с окончанием действия меры. Таким образом, экспортеры этих членов ВТО будут временно лишены права на проведение промежуточных пересмотров, а Европейская комиссия обеспечит сохранение размера антидемпинговых пошлин в неизменном виде до конца установленного срока.

Согласно рабочему документу об оценке влияния предлагаемых изменений, в ходе проводимых Европейской комиссией консультаций заинтересованные лица уточнили, что 32% действующих антидемпинговых мер будут оставаться в силе в среднем в течение 1–3 лет, а 68% – в течение 3–5 лет.

Последствия для производителей и экспортеров, поставляющих товары в ЕС

Евросоюз является одним из наиболее активных пользователей антидемпинговых мер и, судя по предлагаемым изменениям, идет по пути дальнейшего ужесточения требований к своим торговым партнерам. Однако наибольшую опасность эта методология будет представлять для производителей и экспортеров из стран-членов ВТО с развивающейся и переходной экономикой.

Членам ВТО, которых Евросоюз считает странами с нерыночной экономикой, вряд ли следует ожидать существенных изменений к лучшему, поскольку Европейская комиссия может по-прежнему использовать данные третьих стран для расчета нормальной стоимости. Для производителей и экспортеров из других членов ВТО применение новой методологии может также стать неприятным сюрпризом, когда они обнаружат, что вместо представленной ими информации, связанной с производством рассматриваемых товаров и отражающей реальные условия осуществления экономической деятельности на внутренних рынках, орган расследования решил воспользоваться данными других репрезентативных рынков или международных цен. В итоге использование предлагаемой методологии приведет к искусственному завышению демпинговой маржи и установлению более высоких антидемпинговых пошлин.

Кроме того, наряду с изменением методологии определения демпинга, Европейская комиссия намерена отказаться от применения правила меньшей пошлины (размер антидемпинговой пошлины не должен превышать демпинговую маржу, но может быть меньше ее, если такая пошлина достаточна для устранения ущерба, нанесенного внутренней промышленности). Этот шаг приведет к дальнейшему повышению антидемпинговых пошлин.

Для защиты своих интересов в ходе антидемпинговых процедур, а также для взаимодействия с правительствами своих стран, чтобы при необходимости возбудить спор в ВТО, экспортерам и производителям следует ознакомиться с нормами ВТО в области антидемпинга.

Что говорят нормы ВТО?

При проведении антидемпинговых процедур все члены ВТО должны руководствоваться Соглашением по применению статьи VI ГАТТ 1994 (Соглашение по антидемпингу), а также статьей VI ГАТТ 1994. У тех стран, которые стали членами ВТО в период с 1995 г., могут быть дополнительные обязательства в области антидемпинга, содержащиеся в Докладе Рабочей группы и в Протоколе о присоединении к ВТО. В этой части статьи сначала исследуются несколько общих обязательств для всех членов ВТО, а затем описываются особые условия членства трех стран, недавно присоединившихся к ВТО.

С учетом положений новой методологии, представляется целесообразным изучить нормы ВТО по следующим вопросам: (i) использование данных экспортера или производителя, в отношении которого ведется расследование, для расчета издержек производства; (ii) требования к расчету нормальной стоимости товара; (iii) условия, позволяющие органу расследования использовать данные третьих стран для определения нормальной стоимости товара.

Начнем с первого предложения статьи 2.2.1.1 Соглашения по антидемпингу, предусматривающего следующее правило: издержки обычно рассчитываются на основе учетных документов экспортера или производителя, в отношении которого ведется антидемпинговое расследование. Это правило действует при выполнении двух условий: такие документы должны соответствовать общепринятым принципам бухгалтерского учета в стране экспорта и достаточно точно отражать издержки, связанные с производством и продажей данного товара.

Второе условие, как недавно пояснил Апелляционный орган ВТО, касается определения, надлежащим ли образом и в достаточной ли степени учетные документы экспортера или производителя, в отношении которого ведется расследование, отражают понесенные им расходы. Причем эти расходы должны иметь подлинную связь с производством и продажей конкретного товара, который рассматривается в рамках антидемпингового расследования.[1]

Примером применения первого предложения статьи 2.2.1.1 может служить недавний спор Аргентины с ЕС в отношении антидемпинговых мер на биодизель, происходящий из Аргентины (ЕUBiodiesel). В ходе антидемпингового расследования Европейская комиссия решила не учитывать данные аргентинских производителей о стоимости основного сырья (соевых бобов), использованного в производстве топлива, сославшись на то, что эта информация недостаточно точно отражает издержки, связанные с производством и продажей биодизеля. Свое решение Комиссия объяснила тем, что в Аргентине внутренние цены на соевые бобы искусственно занижены по сравнению с международными ценами в результате искажений, созданных налоговой системой этой страны в области экспорта. Вместо цен, уплаченных аргентинскими производителями за приобретенное сырье, Европейская комиссия использовала рассчитанную «цену, по которой эти компании приобретали бы соевые бобы при отсутствии выявленных искажений».

Изучив материалы этого дела, третейская группа и Апелляционный орган пришли к выводу, что указанная Евросоюзом причина не является достаточным основанием для того, чтобы не учитывать стоимость материалов, использованных в производстве и продаже биодизеля. Соответственно, они решили, что ЕС нарушил статью 2.2.1.1 Соглашения по антидемпингу, поскольку расчет стоимости производства биодизеля не был основан на учетных данных, представленных аргентинскими производителями биодизеля.

В этом споре рассматривался также вопрос о нарушении ЕС статьи 2.2 Соглашения по антидемпингу и статьи VI:1(b) (ii) ГАТТ 1994. Эти положения требуют, чтобы нормальная стоимость товара была определена, в частности, на основе «издержек производства ... в стране его происхождения». Согласно пояснениям третейской группы и Апелляционного органа, получение информации и доказательств из-за пределов страны происхождения товара допускается, но при условии, что такая информация используется органом расследования, чтобы прийти к стоимости производства в стране происхождения товара, то есть от органа расследования может потребоваться адаптация этой информации.

В случае с аргентинским биодизелем Апелляционный орган согласился с выводом третейской группы, что суррогатная цена на соевые бобы, которую Европейская комиссия использовала для расчета нормальной стоимости биодизеля, не является стоимостью «в стране происхождения» товара. В связи с этим третейская группа и Апелляционный орган пришли к выводу, что ЕС нарушил статью 2.2 Соглашения по антидемпингу и статью VI:1(b) (ii) ГАТТ 1994.

Правила ВТО для стран с нерыночной экономикой

Особый интерес представляет статья 2.7 Соглашения по антидемпингу, которая содержит ссылку на дополнительное положение к пункту 1 статьи VI в Приложении I к ГАТТ 1994. В этом пункте содержатся две нормы, и вторая признает наличие трудностей в сопоставимости цен в отдельных странах с нерыночной экономикой. Это второе положение позволяет органу расследования определять нормальную стоимость товара не на основе данных экспортера или производителя, в отношении которого ведется антидемпинговое расследование, а на основе издержек в третьей стране с рыночной экономикой. Воспользоваться этим положением можно «в отношении импорта из страны с полной или в существенных чертах полной монополией на ее торговлю, в которой все внутренние цены устанавливаются государством».

Здесь важно подчеркнуть два момента, касающихся применения этого положения. Во-первых, речь идет о стране в целом, а не об отдельном секторе. Во-вторых, рассматриваемая страна должна соответствовать двум условиям: (i) наличие полной или в существенных чертах полной монополии на ее торговлю; (ii) все внутренние цены устанавливаются государством. Только в этой ситуации орган расследования может определить нормальную стоимость товара на основе данных в третьей стране с рыночной экономикой. На эти условия неоднократно указывал Апелляционный орган в споре Китая с ЕС об антидемпинговых мерах в отношении некоторых видов железного и стального крепежа, происходящего из Китая (ECFasteners (China)).[2]

Особые условия членства Китая, Вьетнама и Таджикистана

Условия присоединения Китая, Вьетнама и Таджикистана содержат дополнительные положения в области антидемпинга, которые закреплены соответственно в пунктах (а) и (d) раздела 15 Протокола о присоединении Китая к ВТО, пункте 255 Доклада Рабочей группы по присоединению Вьетнама к ВТО и в пункте 164 Доклада Рабочей группы по присоединению Таджикистана к ВТО.

Китай согласился, в частности, с тем, что в рамках антидемпинговых процедур в отношении китайских товаров члены ВТО могут оценивать, превалируют ли рыночные условия в определенной промышленности или секторе, производящем аналогичный товар. Если китайский производитель, в отношении которого ведется расследование, не сможет четко показать превалирование рыночных условий, то орган расследования может воспользоваться «методологией, которая не основана на строгом сравнении с внутренними ценами и затратами в Китае».[3] Таким образом, орган расследования импортирующего члена ВТО может отвергнуть данные китайского производителя и рассчитать нормальную стоимость на основе других данных, в том числе международных цен или цен и издержек в третьей стране. Это положение действовало для Китая в течение 15 лет, но срок его действия истек 11 декабря 2016 года.

Вьетнам и Таджикистан пошли по пути Китая, согласившись на похожие условия в вопросе определения нормальной стоимости. Разница состоит в упоминании вьетнамских и таджикских производителей и товаров вместо китайских, а также в сроках прекращения действия этих положений: для Вьетнама это 31 декабря 2018 г., а для Таджикистана – 15 лет с даты его присоединения к ВТО, то есть 2 марта 2028 года.

Заключение

Проведенное исследование демонстрирует, что использование методологии, которая не основана на строгом сравнении с внутренними ценами и затратами, допускается «в отношении импорта из страны с полной или в существенных чертах полной монополией на ее торговлю, в которой все внутренние цены устанавливаются государством». Также она временно допускается в отношении импорта товаров из Вьетнама и Таджикистана, но не должна применяться в антидемпинговых процедурах в отношении импорта товаров из всех других членов ВТО.

Как показал спор Аргентины с ЕС по биодизелю, отказ органа расследования учесть данные производителя или экспортера, в отношении которого ведется расследование, может являться нарушением статьи 2.2.1.1 Соглашения по антидемпингу, а расчет нормальной стоимости с использованием суррогатных цен – нарушением статьи 2.2 того же Соглашения. Существует большая вероятность, что похожие выводы могут быть сделаны, например, и в случае применения органом расследования неискаженных международных цен, а также цен и издержек в репрезентативных третьих странах.

Ознакомившись с предлагаемыми Европейской комиссией изменениями, представители Китая уже заявили, что эта методология фактически ничего не меняет для китайских производителей и экспортеров. Кто еще присоединится к голосу Китая в борьбе за свои права?

 

Наталья Шпильковская – консультант по международному торговому праву, управляющий редактор «Мостов»




[1] Доклад Апелляционного органа, EUBiodiesel, п. 6.56.

[2] Доклад Апелляционного органа, ECFasteners (China), сноска 460; Доклад Апелляционного органа, ECFasteners (China)(по статье 21.5), сноска 407.

[3] Подпункт (а) (ii) раздела 15 Протокола о присоединении Китая к ВТО. См. также пояснения по применению, изложенные в пункте 151 Доклада Рабочей группы по присоединению Китая к ВТО.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
1 марта 2016
На заседании Генерального совета ВТО 24 февраля 2016 г. члены ВТО обсудили ограничительные меры, введенные Россией и Украиной в отношении двусторонней торговли и транзита грузов в третьи страны. «...
Share: 
3 марта 2016
Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСР) и Международный центр сельскохозяйственных исследований в засушливых регионах (ИКАРДА) провели совместный семинар, посвященный взаимосвязи...
Share: