Законодательство о государственных закупках в Украине: от косметических правок к серьезным реформам?

18 февраля 2016

Новый Закон Украины «О публичных закупках», нацеленный на увеличение прозрачности, эффективности и привлекательности украинской системы государственных закупок, сделает важный вклад в ее реформирование.

Сфера государственных закупок в Украине – постоянный пункт в повестке дня на протяжении уже очень длительного времени. Связано это и с тем, что госзакупки занимают львиную долю в ВВП Украины (около 18%), и с низкой эффективностью действующей системы (закупки по завышенным ценам вследствие недостаточной конкуренции, сложная процедура подготовки и подачи тендерных предложений, что в свою очередь ведет к коррупции). В свете заключенного между Украиной и ЕС Соглашения об ассоциации и необходимости адаптации законодательства о государственных закупках к правилам ЕС, а также присоединения Украины к Соглашению по правительственным закупкам ВТО, эта сфера также находится в фокусе внимания европейских партнеров. Как результат, украинское законодательство о госзакупках изменялось неоднократно. Самые значительные, на наш взгляд, изменения закреплены в принятом в конце 2015 г. новом Законе Украины «О публичных закупках». В этой статье мы остановимся именно на новых для украинской системы государственных закупок положениях.

Разработка новых положений законодательства о госзакупках

Еще в 2014 г. Верховная Рада Украины в рамках реформы системы госзакупок приняла новую редакцию Закона Украины «О государственных закупках». В этот закон, тем не менее, перекочевала большая часть положений старого законодательства, и, следовательно, говорить о кардинальном изменении ситуации в этой сфере  не приходилось. Затем последовали правки, направленные на преобразование закупочной системы государства в более прозрачную, открытую и эффективную. Эти изменения касались, например, упрощения подтверждения о выполнении классификационных критериев участниками закупок и сокращения сроков проведения закупок.

В начале 2015 г. был запущен пилотный проект по осуществлению государственных закупок определенного размера (до 100 тыс. гривен для товаров и услуг и до 1 млн гривен для работ) через электронную систему Prozorro. В конце 2015 г. Верховная Рада приняла Закон Украины «О публичных закупках» (далее – Закон). Этот законодательный акт в данный момент готовится к подписанию Президентом Украины. Вероятность того, что Президент воспользуется своим правом вето в отношении Закона, очень мала, а значит государственные закупки (с момента вступления в силу Закона – публичные закупки) будут проводиться по правилам, установленным в этом законодательном акте.

Для начала хотелось бы отметить, что в основу проведения публичных закупок по новому Закону заложены те же принципы, что и в действующем законодательстве. Эти принципы  вполне соответствуют лучшим мировым практикам: добросовестная конкуренция среди участников; максимальная экономия и эффективность; открытость и прозрачность на всех стадиях закупок; недискриминация участников; объективная и непредвзятая оценка тендерных предложений; предотвращение коррупционных действий и злоупотреблений. Тем не менее механизмы реализации этих принципов в новом Законе изменились.

Использование системы электронных закупок

Тотальное применение электронных закупок, которое будет введено Законом, станет наиболее значимым нововведением в сфере государственных закупок.Начиная с 1 апреля 2016 г. все органы исполнительной власти и заказчики, которые осуществляют деятельность в отдельных сферах хозяйствования[1], а с 1 августа 2016 г. и все прочие заказчики должны осуществлять государственные закупки, которые попадают под сферу действия Закона, с использованием электронной системы закупок. Применение  электронной системы по желанию заказчиков будет возможно также и для закупок, которые не регулируются этим Законом.

Таким образом, процедуры закупок, включая создание, размещение, обнародование и обмен информацией и документами (в том числе подача тендерных предложений, их раскрытие и оценка), будут проводиться в электронной системе. По словам представителей Министерства экономического развития и торговли Украины, основы работы и требования к электронной системе закупок были прописаны в новом Законе, опираясь на практику работы системы ProZorro, которая прошла проверку в рамках пилотного проекта и показала свою эффективность.

Среди общих требований к электронной системе закупок – общедоступность, обеспечение недискриминации и равных прав в процессе работы в системе всех заинтересованных лиц, равного доступа к информации, ее сохранность и конфиденциальность. Ожидается, что более детально технические и организационные требования к электронной системе закупок будут прописаны в подзаконных нормативных актах.

Закупки, которые попадут в сферу регулирования

Сфера действия Закона не подверглась значительным изменениям. Как и ранее, применение Закона будет обязательным для заказчиков, если стоимость товаров/услуг равна или превышает 200 тыс. гривен, а работ – 1,5 млн гривен (около 7,5 тыс. долл. США и 56 тыс. долл. США соответственно по состоянию на 30 января 2016 г.). Если заказчик осуществляет деятельность в отдельных сферах хозяйствования (см. сноску 2), указанные пороговые значения повысятся для товаров и услуг до 1 млн гривен, а для работ – до 5 млн гривен (около 37 тыс. долл. США и 185 тыс. долл. США соответственно по состоянию на 30 января 2016 г.).

Подход к определению заказчиков также не изменится. Это органы государственной власти, местного самоуправления и социального страхования, а также некоторые юридические лица, попадающие в сферу действия законодательства о госзакупках в связи с выполнением ряда критериев[2]. Одним из важнейших критериев отнесения к заказчикам является обеспечение потребностей государства или территориальной общины.

Нововведением стало регулирование публичных закупок стоимостью от 50 тыс. гривен до пороговых сумм, указанных выше: заказчики будут обязаны публиковать отчеты о заключенных договорах по таким закупкам в электронной системе. (По состоянию на 30 января 2016 г., 50 тыс. гривен – 1,85 тыс. долларов США.)

Уменьшение числа закупочных процедур

Законодатели сократили количество разрешенных процедур закупок.Со вступлением Закона в силу для заказчиков будут доступны только три процедуры (вместо пяти по действующим правилам): открытые торги, конкурентный диалог и переговорная процедура. Действующая редакция закона о государственных закупках предусматривает также запрос ценовых предложений и процедуру предварительной квалификации.

Следует отметить, что процедура предварительной квалификации дает заказчику возможность устанавливать дискриминационные требования к участникам торгов. Хотя эта процедура не является самой популярной у заказчиков, ее исключение, скорее всего, прибавит плюсов украинской системе государственных закупок в части улучшения борьбы с коррупцией. А вот запрос ценовых предложений используется достаточно часто для закупки товаров, для которых существует постоянно действующий рынок, поскольку предполагает сокращенные сроки проведения процедуры и упрощенные требования для подтверждения квалификационных критериев. Однако в связи с тем, что новый Закон предусматривает более прогрессивный подход в части подтверждения квалификационных критериев и сокращение сроков проведения по всем процедурам закупок, потребность в запросе ценовых предложений отпала.

Согласно новому Закону, основной процедурой останутся открытые торги, для которых будет обязательно проведение электронного аукциона, направленного на понижение цены закупки.

Конкурентный диалог заказчики смогут применять, если определить необходимые технические, качественные характеристики (спецификации) работ или вид услуг без проведения переговоров невозможно, а предметом закупки являются консультационные, юридические услуги, разработка информационных систем, программных продуктов, осуществление научных исследований, экспериментов или разработок, выполнение опытно-конструкторских, строительных работ. Закупка будет проводиться в 2 этапа: на первом этапе участники подают свои предложения только по решению в отношении предмета закупки, без указания цены; на втором – участники должны подать окончательные предложения с указанием цены.

Переговорная процедура, как и в действующем законе о государственных закупках, будет применяться только в строго определенных Законом случаях, которые в целом повторяют используемые в действующем законодательстве.

Квалификационные требования

Новый Закон включает в себя изменения в отношении квалификационных и других требований к участникам закупок, внесенные в действующий закон о государственных закупках в сентябре 2015 года. В частности, заказчик может установить для участника закупки один или несколько из определенных в Законе квалификационных критериев[3], а не все, как это было предусмотрено законодательством ранее.

Шагом вперед стало изменение подхода к подтверждению отсутствия оснований для отклонения предложения участников. Список таких оснований по украинскому законодательству довольно внушительный и включает, например, наличие участника в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения, привлечение участника закупки к ответственности за совершение антиконкурентных согласованных действий в рамках государственных закупок, признание участника банкротом. Эти основания теперь могут быть подтверждены любым способом. Конкретный способ документального подтверждения указанных фактов заказчик устанавливает в документации конкурсных торгов только для победителя процедуры закупки, а победитель должен предоставить соответствующие документы в течение 5 дней с даты публикации сообщения о намерении заключить договор. Более того, заказчик не имеет права требовать документального подтверждения информации, которая содержится в открытых реестрах.

Все это означает, что теперь сбор справок для участия в государственных закупках не должен быть отталкивающим фактором, и, следовательно, конкурентность процесса закупок должна повыситься.

Со вступлением Закона в силу для оценки предложений участников по закупке любых товаров, работ и услуг может применяться цена либо цена вместе с другими критериями, список которых ограничен (условия оплаты; срок выполнения; гарантийное обслуживание; эксплуатационные расходы; общая стоимость пользования (жизненный цикл); передача технологии и подготовка управленческих, научных и производственных кадров, включая использование местных ресурсов для изготовления товаров, выполнения работ, оказания услуг, предлагаемых участником).

По действующему законодательству другие критерии для оценки могут применяться только для закупок, которые имеют сложный или специализированный характер. То есть когда Закон вступит в силу, у заказчиков должно появиться больше возможностей приобрести товары, работы и услуги, подходящие им не только по ценовым параметрам. Установление цены как единственного критерия для оценки всегда критиковалось заказчиками, поскольку не позволяло покупать более качественные товары.

Изменения в критериях оценки закупок по новому Закону должны способствовать более эффективному ведению хозяйственной деятельности в государственном секторе.  Например, несмотря на то что новый Закон не содержит специальных положений по осуществлению так называемых «зеленых» закупок, которые в последнее время активно внедряются в ЕС, введение таких дополнительных критериев для оценки, как эксплуатационные расходы, общая стоимость пользования (жизненный цикл) при добросовестном применении, могут способствовать закупкам более долговечных и экологичных по своим характеристикам товаров.

Другие положения нового Закона

Процедура обжалования государственных закупок не осталась без внимания авторов Закона. Весь документооборот по обжалованиям (подача жалобы на нарушения в процедурах закупок, публикация решения о принятии ее к рассмотрению Антимонопольным комитетом Украины, публикация решения по делу) должен осуществляться в электронной системе. Сроки рассмотрения жалобы Антимонопольным комитетом будут сокращены вдвое – с 30 до 15 рабочих дней, а плата за подачу жалобы будет отменена.

Новый Закон также предусматривает изменения в организации государственных закупок,аименно:возможность проведения закупок не только тендерным комитетом, но и уполномоченным лицом (лицами), назначенными заказчиком. Одной из важных проблем действующей системы госзакупок в Украине аналитики всегда называют отсутствие квалифицированных специалистов по закупкам, поскольку в тендерный комитет должны входить исключительно сотрудники заказчика, для которых участие в тендерном комитете чаще всего является дополнительной нагрузкой к основным обязанностям и которые не обладают необходимыми знаниями в сфере закупок. Возможность привлечения третьих лиц, если такими лицами будут профессиональные закупщики, должна решить эту проблему и повысить эффективность процедуры закупок.

В части организации закупок важным нововведением станет предоставление права проводить закупки через так называемые централизованные закупочные организации. Такие организации будут наделены правами и обязанностями заказчика и, соответственно, смогут проводить закупки и заключать рамочные соглашения в интересах заказчиков. Порядок и особенности создания и деятельности централизованных закупочных организаций будут устанавливаться Кабинетом Министров Украины. Такой подход к организации государственных закупок используется, например, в Великобритании, где созданы отраслевые закупочные службы, такие как служба закупок для системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies). Функционирование централизованных закупочных организаций должно привести к экономии ресурсов в процессе осуществления закупочной деятельности, а следовательно, к большей эффективности публичных закупок.

Заключение

В Закон «О публичных закупках», принятый в конце 2015 г., вошли новые положения, реализация которых позволит реформировать украинскую систему государственных закупок в более прозрачную, эффективную и привлекательную для участия. Это и внедрение электронных закупок, и возможность привлечения профессиональных специалистов по закупкам для проведения тендеров, и создание централизованных закупочных организаций. Тем не менее остаются вопросы, которые невозможно решить только в рамках законодательства о государственных закупках. Как пример – порядок проведения расчетов по договорам о госзакупках в Украине превышает 60 дней, что зачастую отталкивает от участия в них поставщиков, которые могли бы предложить более качественные товары, работы и услуги по приемлемым ценам. Таким образом, реформирование сферы государственных закупок в Украине все еще продолжается.

Ольга Дубаневич – консультант КПМГ в Украине

Татьяна Херувимова – старший консультант КПМГ в Украине


[1] К таким сферам относится, в частности, обеспечение производства, транспортировки, поставки и хранения газа, тепловой и электрической энергии.

[2] См. пункт 9 части 1 статьи 1 Закона.

[3] Предусматриваются следующие критерии: наличие оборудования и материально-технической базы, работников соответствующей квалификации, имеющих необходимые знания и опыт, документально подтвержденного опыта выполнения аналогичных договоров, а также финансовой возможности выполнить договор.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
19 января 2017
По результатам 2016 г. объемы товарооборота между Китаем и Россией выросли на 2,2%, превысив отметку в 69,52 млрд долларов США. Увеличение двусторонней торговли произошло на фоне относительного спада...
Share: 
21 января 2017
Следуя многолетней традиции, политические и экономические лидеры со всего мира собрались в Давосе для участия в очередном Всемирном экономическом форуме (ВЭФ). В течение четырех дней с 17 по 20...
Share: