Конкурентная политика и торговля в условиях глобальной экономики

13 декабря 2016
E15 Initiative Competition Policy

По мере углубления глобализации и роста взаимосвязей между национальными экономиками правительства сталкиваются с новыми вызовами в области конкуренции и международной торговли. Предлагаемые в этой статье варианты политики могут помочь странам найти ответы на эти вызовы.

Судя по постоянно растущим потокам транснациональной торговли и инвестиций, глобализация стала реальностью. Однако в последнее время прогнозы относительно роста торговли были понижены. Экономисты считают, что это может быть обусловлено не только остаточными последствиями финансового и экономического кризиса 2008 г., но и структурными изменениями, приведшими к снижению эластичности торговли по отношению к общему экономическому росту.

На этом фоне возникают два ключевых вопроса: что можно сделать, чтобы возобновить устойчивый рост мировой торговли и повысить ее роль в экономическом развитии и росте благосостояния, и насколько текущая политика и установленные институциональные рамки отражают сегодняшние условия глобальной экономики?

Конкурентная политика, состоящая из антимонопольного правоприменения и работы по содействию конкуренции, является центральным структурным элементом инклюзивной либерализации. Важность антимонопольного законодательства и политики признается и развитыми, и развивающимися странами. Антимонопольное правоприменение позволяет бороться с картелями, злоупотреблениями господствующим положением и сужающими конкуренцию слияниями, которые подрывают покупательную способность граждан, создают помехи конкурентному потенциалу и препятствуют развитию. Антимонопольное право является главным фактором обеспечения того, что государственные предприятия содействуют всеобщему благосостоянию и не создают несправедливых препятствий для предприятий, не связанных с государством. Конкурентная политика и анализ конкуренции необходимы для гарантии инклюзивности и открытости международной торговли и глобальных цепочек создания стоимости для участия всех конкурентоспособных поставщиков.

Несмотря на значительные усилия, направленные на продвижение международного сотрудничества в сфере антимонопольного правоприменения, основные будущие вызовы остаются на повестке дня по мере углубления глобализации и роста взаимосвязей между национальными экономиками.

Кроме того, необходимо решить проблему юрисдикционных пробелов. Несмотря на большой объем полезной работы, проделанной Международной конкурентной сетью (МКС), ОЭСР и ЮНКТАД для содействия международному сотрудничеству и добровольному принятию рациональной практики правоприменения на национальном уровне, еще не выработаны отлаженные механизмы обеспечения прозрачности и недискриминирующего применения антимонопольных законов всеми странами. В условиях отсутствия таких механизмов существует риск, что антимонопольное правоприменение может само стать инструментом дискриминации или недопущения на рынки в противоположность ценностям, которое оно должно поддерживать.

Экспертная группа по вопросам конкурентной политики и торговой системы, созданная в рамках Инициативы E15, разработала предложения, направленные на преодоление указанных проблем. Учитывая фундаментальную взаимозависимость конкурентной и торговой политики, на международном уровне были приняты многочисленные инициативы в попытке формализовать их взаимоотношения и попытаться лучше использовать связанные с ними синергии. До настоящего времени ни одна из инициатив не привела к созданию обязательного механизма, который обеспечил бы улучшенное применение конкурентной политики в отношении торговли и инвестиций. В условиях существования такой неполной институциональной и политической инфраструктуры Экспертная группа выработала ряд предложений, целью которых является усиление международной согласованности и внедрение вопросов конкуренции в повестку дня в области международной торговли.

Повестка дня в области торговли и конкуренции в условиях глобальной экономики: определение масштабов потребностей

Последствия для конкурентной политики

Возрастающую мобильность трансграничной экономической деятельности можно увидеть во все увеличивающемся количестве международных разбирательств, касающихся антимонопольного законодательства. Тот факт, что индивидуальные коммерческие операции или деятельность могут подвергаться проверкам антимонопольных органов в нескольких юрисдикциях, причем зачастую с противоположными результатами, свидетельствует о потребности в поиске возможностей для более глубокого согласования стандартов правоприменения и средств защиты в рамках антимонопольных споров с транснациональным эффектом.

Остаточное действие экономического кризиса

В прошлом наднациональные торговые структуры эффективно способствовали росту трансграничных торговых потоков. Во многих случаях, однако, в этих структурах все еще имеются пробелы, механизмы гибкости и не самые лучшие подходы к регулированию торговли (и применению торговых правил), которые допускают возобновление протекционизма в той или иной степени. Необходимо работать над теми сферами регулирования торговли, где по-прежнему существуют пробелы. В контексте медленного посткризисного восстановления глобальной экономики возможно возобновление попыток использования несовершенства международного торгового режима. При разработке и реализации политики важно учитывать принципы конкуренции (эффективность рынка и потребительский интерес).

Роль государственных предприятий в глобальной экономике

Государственные предприятия (ГП) становятся новым влиятельным игроком на международной арене. Как и многие негосударственные компании, ГП также преодолевают национальные границы и расширяют свою деятельность на весь мир. Возрастающее присутствие ГП в мировой экономике создает определенные проблемы для политики в сфере конкуренции, торговли и инвестиций. Создание одинаковых условий для ГП и частных компаний является ключевым вопросом для международной торговли и инвестиционной политики в XXI веке. Будущий механизм должен обеспечить полное применение национальных антимонопольных законов к ГП, конкурирующим с негосударственными структурами, кроме обоснованных случаев, соответствующих установленным очень специфическим критериям.

Политика в области торговли и конкуренции как двигатель инклюзивной глобализации

Принимая во внимание недавнюю эволюцию глобального экономического ландшафта, чрезвычайно важным является участие сообществ, ответственных за разработку конкурентной и торговой политики, в конструктивном стратегическом диалоге, направленном на предотвращение негативного влияния антиконкурентных и  ограничивающих торговлю мер на экономический рост и эффективность, достигнутые за последние десятилетия. Чтобы реализовать весь потенциал глобализированной экономики в сфере содействия устойчивому росту и развитию, требуется переоценка текущего взаимодействия торговой и конкурентной политики. Рассматриваемые далее варианты политики нацелены на содействие использованию антимонопольного права и правоприменения, чтобы в полной мере воспользоваться преимуществами торговой либерализации.

Варианты политики для более комплексного подхода

Укрепление международной конкурентной экосистемы для усиления повестки дня в области международной торговли

Чтобы избежать нейтрализации преимуществ либерализации торговли все более изощренными антиконкурентными практиками и мероприятиями, может потребоваться пересмотр применения и содержания конкурентной политики. Первая категория вариантов касается реформ, которые необходимо провести для снижения риска непоследовательного и нецелесообразного использования и применения конкурентной политики, а также злоупотребления ею. Такие злоупотребления могут негативно повлиять на торговые и инвестиционные потоки. Эксперты предложили четыре меры, которые постепенно помогут оптимизировать международную конкурентную экосистему и усилят основанную на правилах международную систему торговли.

ВАРИАНТ № 1: повышение уровня осведомленности

Эта рекомендация касается повышения уровня осведомленности в отношении следующих аспектов: (i) типа и последствий действующей антимонопольной практики и (ii) взаимодополняющих друг друга целей и взаимосвязей повесток дня в области международной торговли и конкурентной политики. Конкурентная политика не должна существовать изолированно от глобальной политической экономии. В связи с этим предлагается:

  • повышать осведомленность о взаимодействии конкурентной и торговой политики. Эту работу необходимо проводить на международном, региональном и национальном уровнях с помощью различных механизмов и соответствующих форумов, таких как МКС, ОЭСР и ЮНКТАД, а также, когда это возможно, ВТО. Например, когда международное сообщество будет готово, необходимо возобновить деятельность Рабочей группы ВТО по вопросам взаимосвязи между торговлей и политикой в области конкуренции, которая до сих пор существует и могла бы поспособствовать внедрению принципов и подходов конкурентной политики на многосторонней основе;
  • стимулировать дискуссию среди лиц, занимающихся разработкой политики, и ученых. Для этого можно было бы создать независимую информационную платформу, которая займется сбором, систематизацией и распространением информации о деятельности правительств и частного сектора, влияющей на функционирование международных рынков.

ВАРИАНТ № 2: усиление координации и сотрудничества на международном уровне

Международное сотрудничество в сфере конкурентной политики важно как никогда, ведь антимонопольные органы изучают сделки по слиянию с множественной юрисдикцией и расследуют деятельность, выходящую за рамки одной страны. Далее представлен ряд практических постепенных шагов, направленных на улучшение сотрудничества и координации в ходе внедрения конкурентной политики на международном уровне.

Первый этап нацелен на признание потребности в улучшенном, последовательном и комплексном подходе к неформальным международным взаимоотношениям. Предлагается создать стратегию, которая бы содействовала внедрению передовой практики. Эта стратегия может состоять из следующих трех элементов: (i) МКС использует технические возможности ОЭСР и собственные связи для усиления рекомендаций и передовой практики в сферах, требующих дальнейшего развития; (ii) МКС разрабатывает типовую стратегию, направленную на предоставление помощи антимонопольным органам, особенно недавно созданным, чтобы убедить законодателей в необходимости приведения нормативно-правовой базы в соответствие с передовой практикой; (iii) МКС, учитывая сравнительные преимущества ЮНКТАД, предоставляет техническую помощь и содействие в создании институционального потенциала в конкурирующих юрисдикциях для внедрения международного опыта.

Второй этап направлен на усиление добровольных совместных международных исследований и процесса принятия решений по вопросам слияний компаний, учрежденных в нескольких юрисдикциях. Опытные антимонопольные органы могли бы повысить эффективность работы, сотрудничая в рамках совместных расследований и при выполнении решений. На этом этапе предлагаются следующие действия: (i) возможное назначение единого координационного органа по расследованию слияний, роль которого ограничивалась бы сбором информации и координацией следственных органов в соответствующих юрисдикциях; (ii) наделение МКС функциями форума, на котором можно было бы выбрать координатора или ведущий орган для расследования таких многоюрисдикционных дел. Координационный механизм мог бы также применяться к делам, касающимся международных картелей и одностороннего поведения на рынках и  имеющим последствия в нескольких юрисдикциях; (iii) полезным дополнением системы международного сотрудничества в сфере антимонопольного правоприменения могло бы стать внутреннее законодательство, допускающее признание иностранных антимонопольных решений.

ВАРИАНТ № 3: создание двусторонних и региональных механизмов для разрешения споров и оспаривания решений

При укреплении связей между торговлей и конкуренцией было бы естественным подумать, могут ли страны, участвующие в переговорах по двусторонним или региональным соглашениям о зонах свободной торговли (ЗСТ), постепенно вводить механизмы разрешения споров и оспаривания решений таким образом, чтобы их поддерживали и в них участвовали национальные антимонопольные органы. Их включение в процесс могло бы происходить в качестве эксперимента, а затем постепенно перейти на многосторонний уровень.

Можно предусмотреть два вида механизмов разрешения споров: (i) процедуры для разрешения споров между государствами, созданные по образцу механизмов, действующих в рамках соглашений о ЗСТ в других сферах торговой политики; (ii) процедуры, позволяющие частным компаниям, затронутым индивидуальными решениями, искать защиты своих прав на международном уровне. Такие механизмы могли бы выполнять разные функции и впоследствии регулироваться различными правилами.

ВАРИАНТ № 4: содействие согласованности антимонопольных режимов с помощью независимой оценки

Государства постепенно становятся свидетелями значительной согласованности антимонопольного правоприменения и методов анализа среди антимонопольных органов. Независимая оценка, проводимая в рамках ОЭСР и ЮНКТАД, помогает достичь еще большей согласованности. В целом подготовка экспертных обзоров является мощным инструментом анализа антимонопольного законодательства и политики, поэтому возможность его введения в соглашения о ЗСТ для оценки антимонопольных решений в различных юрисдикциях заслуживает рассмотрения.

Применение конкурентной политики для оптимизации действующих международных торговых механизмов

Вторая категория вариантов решений касается важности конкурентной политики при принятии и оценивании торговых правил и мер. Она подразумевает повышение внимания к взаимодействию вопросов конкуренции с международной торговой политикой. Выдвигаются два ключевых направления, связанных с усилением роли конкурентной политики: расширение полномочий национальных антимонопольных органов для их участия в процессе принятия решений и реализации существующих механизмов гибкости в торговых правилах; оценка действующих регуляторных рамок для государственных предприятий с выработкой ключевых принципов и правил конкурентного нейтралитета.

ВАРИАНТ № 5: усиление роли конкурентной политики в формировании торговых мер

Что касается гибкости и пробелов в существующих торговых правилах, то члены ВТО могли бы применить более упреждающий подход, предложив своим антимонопольным органам оценить на основе показателей конкурентоспособности любые решения, связанные с антидемпинговыми мерами, модификацией тарифов, правительственными закупками, санитарными и фитосанитарными мерами или техническими барьерами в торговле, прямыми иностранными инвестициями и регулированием услуг, и выступить с предложением по каждому направлению.

Такое усиление роли национальных антимонопольных органов могло бы включать следующие изменения:

(i) в случае с тарифами антимонопольный орган обладал бы мандатом на проведение полного анализа затрат и выгод, связанных с изменением таможенных тарифов, с точки зрения эффективности для внутреннего рынка;

(ii) в сфере государственных закупок антимонопольные органы должны поощрять усилия, направленные на расширение и углубление Соглашения ВТО по правительственным закупкам, при этом уделяя внимание негативным последствиям мер, обязывающих приобретать отечественную продукцию, и работая с чиновниками, отвечающими за проведение закупок, для борьбы с тайными сговорами между поставщиками;

(iii) в сфере регулирования услуг и инвестиций антимонопольный орган мог бы оценить последствия предлагаемых регулятивных изменений для благополучия и рыночной эффективности, чтобы лучше влиять на прогнозируемые национальные решения (до появления защитных регулятивных барьеров). Кроме того, он мог бы также выработать предложения по либерализации услуг;

(iv) в случае с санитарными и фитосанитарными мерами и техническими барьерами в торговле антимонопольный орган мог бы провести независимый анализ влияния рассматриваемых мер на рынок (который, однако, не может заменить технического анализа ответственного государственного органа);

(v) в сфере защитных торговых мер, например антидемпинговых, вклад антимонопольных органов мог бы помочь провести дополнительную и более сбалансированную оценку антимонопольных последствий таких мер.

ВАРИАНТ № 6: обеспечение конкурентного нейтралитета

Максимизация преимуществ торговых и инвестиционных потоков в среде, где ГП увеличивают присутствие на международной арене, требует беспрерывной и усиленной работы по созданию одинаковых условий для частных и государственных компаний. Конкурентная политика может пригодиться при переосмыслении регуляторных рамок для ГП в свете ограниченности правил о конкурентном нейтралитете, воплощенных в действующем торговом режиме.

Национальные антимонопольные органы должны оценить действующие регуляторные рамки для ГП, чтобы выработать рекомендации по соответствующему набору принципов конкурентного нейтралитета. Любое такое предложение потребует сохранения права государства определять режимы собственности.

Более того, все возрастающая обеспокоенность в связи с международной деятельностью ГП создает возможность подписания международного соглашения, которое бы определяло некоторые ключевые принципы обеспечения конкурентного нейтралитета при трансграничном и национальном регулировании деятельности ГП. Транстихоокеанское партнерство (ТТП) может стать отправной точкой, ведь в нем имеется раздел, посвященный ГП и уполномоченным монополиям. Важность, придаваемая этому вопросу в ТТП, подчеркивает его значение для будущих дискуссий по вопросу глобального экономического управления.

Использование силы соглашений о свободной торговле

Третья категория предложений касается использования соглашений о ЗСТ, а также более широкого распространения самых инновационных подходов на взаимодействие конкурентной и торговой политики. Подавляющее большинство соглашений о ЗСТ, заключенных членами ВТО, содержат положения, связанные с антимонопольным законодательством и конкурентной политикой. Эти положения могут определить содержание конкурентных режимов, которые будут созданы в странах, подписавших соглашение, или даже определить, с какой антимонопольной практикой договаривающиеся стороны должны бороться: антиконкурентными соглашениями, злоупотреблениями позицией на рынке или антиконкурентными слияниями.

ВАРИАНТ № 7: использование силы соглашений о свободной торговле

Помимо дальнейшего содействия сотрудничеству и согласованности действий по вопросам правоприменения, текущие и будущие переговоры по торговым и инвестиционным соглашениям могут послужить стимулом для постепенной гармонизации антимонопольного законодательства и практики в условиях отсутствия соответствующего международного соглашения. В связи с этим разработка типового раздела по конкуренции для его включения в соглашения о ЗСТ могла бы значительно облегчить процесс.

Такой типовой раздел, разработанный МКС в сотрудничестве с ОЭСР и ЮНКТАД, должен содержать положения о правоприменении, касающиеся злоупотреблений позицией на рынке, картелей и слияний. Что касается ГП и уполномоченных монополий, то возможным шагом вперед является разработка МКС текста положений по принципам прозрачности и недискриминации. Типовая глава также должна включать положения о защите конкуренции и процессуальных стандартах правоприменения антимонопольного законодательства. Наконец, на определенной стадии процесса должно быть рассмотрено предложение о распространении предусмотренных в соглашениях о ЗСТ подходов к конкуренции и торговле на многостороннюю торговую систему.

Следующие шаги

Подготовленные Экспертной группой варианты политики основаны на предположении о том, что действующие институциональные и политические структуры не являются совершенными. Эти варианты направлены на реализацию двух широких предложений: содействие международной согласованности и включение вопросов конкуренции в повестку дня в области международной торговли. Оба предложения состоят из ряда элементов и рабочих программ, которые могли бы увеличить вклад конкурентной политики в глобальное экономическое развитие. Многие из этих усилий могли бы стать продолжением инициатив, предпринимаемых на национальном уровне или в контексте новых соглашений о ЗСТ, в том числе ТТП. Несмотря на некоторую смелость и амбициозность, представленные варианты политики содержат очень конкретные практические шаги, а также наработки различных международных организаций, научных институтов и исследовательских центров.

Антимонопольным органам целесообразно расставить стратегические приоритеты имплементации предлагаемых Экспертной группой вариантов политики. Учитывая ограниченность ресурсов, эти органы должны уделить особое внимание выбору тех вариантов, которые максимизируют последствия их вмешательства и помогут повысить эффективность их деятельности. Усилия, прилагаемые в сфере международной конкурентной политики, должны основываться на важной работе, которая ведется по сопутствующим проблемам такими организациями, как МКС, ОЭСР и ЮНКТАД.

Эта статья подготовлена на основе исследования “Competition policy and trade in the global economy: towards an integrated approach”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) и Всемирным экономическим форумом в 2016 году.

Эдуардо Перез Мотта – учредитель и партнер компании Agon Economics Law and Strategy

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
13 декабря 2016
В условиях жесткой борьбы за рынки и технологии вопросы интеллектуальной собственности и конкуренции и их взаимодействие приобретают все большее значение. Авторы статьи раскрывают особенности этих...
Share: 
13 декабря 2016
Международной торговле товарами и услугами могут препятствовать не только тарифные и нетарифные меры, устанавливаемые государством, но и ограничительная деловая практика частных и государственных...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY