Стимулы для реализации проектов в сфере возобновляемых источников энергии с правовой и экономической точек зрения

8 мая 2016

Выбросы парниковых газов представляют собой сбой в рыночном механизме. Как  справиться c ним с помощью правил регулирования международной торговли?

Возобновляемые источники энергии играют ключевую роль в смягчении последствий изменения климата и гарантируют долгосрочные поставки энергии. Изменение климата и потребность в обеспечении энергетической безопасности могут побудить правительства использовать некоторые стимулы для возобновляемой энергетики. Они могут предоставляться потребителям в виде налоговых льгот для приобретения продуктов возобновляемой энергетики или предлагаться предприятиям, создающим технологии использования возобновляемых источников энергии, посредством грантов, фондов или наград.

Несмотря на потребность в стимулах для выработки возобновляемой энергии в определенных обстоятельствах, законность некоторых механизмов стимулирования возобновляемой энергетики ставится под сомнение в рамках системы разрешения споров ВТО, так как они могут быть несправедливыми или дискриминирующими в отношении торговых партнеров. В 2010 г. США обратились в ВТО с жалобой на предоставление Китаем грантов, средств или премий национальным производителям оборудования для ветроэнергетики. Впоследствии Пекину пришлось отменить эти меры. В то же время Япония и ЕС подали официальные жалобы в ВТО против Канады в отношении мер, связанных со льготными тарифами в провинции Онтарио. Хотя эти два спора в основном касались требований об определенном национальном вкладе в производимый товар, Апелляционный орган, похоже, решил обойти рассмотрение системной проблемы, оставив без ответа вопрос о том, являются ли льготные тарифы субсидиями в соответствии с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ).[1] В 2013 г. США начали оспаривать меры Индии по поддержке солнечной энергии, главным образом из-за требований об использовании определенной доли национального продукта в производимом товаре. Рассмотрение спора продолжается.

Система разрешения споров ВТО пока не дает ясного ответа на вопрос о том, могут ли стимулы для реализации проектов в сфере возобновляемых источников энергии быть признаны незаконными в рамках ССКМ и в какой степени. Сложившая ситуация может привести к возникновению неопределенности среди инвесторов в секторе возобновляемой энергетики и членов ВТО, разрабатывающих механизмы стимулирования возобновляемой энергетики. В целях снижения этой неопределенности в этой статье исследуется целесообразность стимулов для возобновляемой энергетики и анализируется их соответствие с ССКМ, а также предлагается подписать Соглашение по торговым аспектам стимулирования возобновляемой энергетики (СТАСВЭ) по примеру Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (Соглашения по ТРИПС).

Стимулирование возобновляемой энергетики как часть решения проблемы сбоя рыночного механизма

По данным Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК, 2012 г.), дополнительная государственная поддержка инновационных технологий в сфере возобновляемой энергетики обусловлена двумя независимыми сбоями рыночного механизма: внешними издержками выбросов парниковых газов (ПГ) и технологическим перетоком в сфере инноваций, при котором фирмы, не имеющие возможности воспользоваться преимуществами своих инвестиций в технологические инновации, «инвестируют меньше, чем необходимо с макроэкономической точки зрения».[2] В то время как права на объекты интеллектуальной собственности направлены на решение второго сбоя рыночного механизма, стимулы для возобновляемой энергетики могут быть частью решения первого сбоя. В этом разделе рассматривается обоснование для стимулирования проектов в сфере возобновляемых источников энергии.

Положительный внешний эффект возобновляемой энергетики

Внешний эффект – это издержки или преимущества экономической деятельности для других сторон, которые не отражаются в цене продукта и не контролируются другими сторонами.

Выбросы ПГ, происходящие главным образом от сжигания ископаемого топлива, были охарактеризованы британским экономистом Николасом Стерном как «крупнейший сбой рыночного механизма за всю историю мира». Такие внешние эффекты включают потепление атмосферы и связанные с этим проблемы для здоровья человека. С момента начала индустриальной революции коммерческие предприятия работали в среде, в которой они не несли расходов за производство в полном объеме, так как не были ответственны за эти более широкие последствия выбросов ПГ. Когда за вредные выбросы ПГ не взимается соответствующая плата, частные фирмы с меньшей охотой инвестируют в возобновляемую энергетику, что создает продолжающийся спрос на ископаемое топливо и негативно влияет на конкурентов, использующих более чистые технологии. В то же время возобновляемая энергетика обладает многочисленными положительными внешними эффектами, такими как обеспечение долгосрочных поставок и преодоление экологических проблем. Во избежание недостаточного использования возобновляемой энергии необходимо предоставлять стимулы, чтобы компенсировать производителю или потребителю внешний экономический эффект, получаемый в результате использования возобновляемой энергии.

Наличие положительного внешнего эффекта, связанного с возобновляемой энергетикой, и отрицательного внешнего эффекта, связанного с ископаемым топливом, создает обоснование для предоставления правительствами стимулов в сфере возобновляемых источников энергии. В споре Canada Renewable Energy Апелляционный орган ВТО пришел к выводу, что рассмотрение этих внешних эффектов может помочь понять, почему правительства вмешиваются в создание рынков для выработки возобновляемой энергии.

Возобновляемая энергия как общественное благо

Возобновляемая энергия имеет характер общественного блага. В отличие от товаров для индивидуального потребления, общественные блага неисключаемы, то есть никто не может быть исключен из получения преимуществ от их использования без компенсации. Таким образом, возникает проблема непосредственных бенефициаров: человек может пользоваться преимуществами от использования общественных благ, таких как снижение выбросов ПГ и энергетическая безопасность, не участвуя в стоимости их производства. Результатом этого является «трагедия совместной собственности»: предоставление общественного блага частным лицам будет недостаточно оптимальным с социальной точки зрения и уровень выбросов ПГ продолжит оставаться высоким.[3]

Действительно, учитывая признаки общественного блага, которыми обладает возобновляемая энергия, инвесторы или потребители не могут в полной мере извлечь из нее пользу, в результате чего инвестиции и потребление будут ниже социально значимых уровней. Такая ситуация также дает правительствам серьезный повод вводить стимулы для использования возобновляемой энергии.

Законность стимулов для использования возобновляемой энергии с точки зрения ВТО

Как было сказано выше, законность стимулов для использования возобновляемой энергии стало предметом разбирательств нескольких споров в ВТО. В современной правовой практике нет четкого ответа на вопрос, возможно ли предоставление стимулов для использования возобновляемой энергии с целью интернализации экологических и социальных преимуществ в соответствии с ССКМ.

Целью ССКМ является регулирование искажающих торговлю субсидий на многостороннем уровне. Примечательно, что в споре USExport Restrictions третейская группа пришла к следующему выводу: «не каждое правительственное вмешательство, которое в рамках экономической теории могло бы считаться субсидией с потенциалом искажения торговли, является субсидией в понимании [ССКМ]». Для того чтобы субсидия считалась существующей, статья 1.1 ССКМ требует, чтобы финансовое содействие (или иная форма дохода, или ценовая поддержка) предоставляло «преимущество». Таким образом, вопрос о том, разрешает ли ССКМ предоставление правительствами стимулов для использования возобновляемой энергии, по сути, сводится к вопросу, предоставляют ли такие стимулы «преимущество» в понимании статьи 1.1 (b). Точнее говоря, представляют ли механизмы стимулирования возобновляемой энергетики, направленные на интернализацию социальной и экологической пользы с помощью возобновляемой энергии, «преимущество» в смысле статьи 1.1 (b), чтобы эти меры могли считаться субсидиями?

В юриспруденции ВТО установлено, что положения заключенных в рамках организации соглашений, в том числе и ССКМ, должны толковаться в соответствии с общими правилами, которые в основном содержатся в статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров (Венская конвенция). Следовательно, используемый в тексте статьи 1.1 (b) термин «преимущество» должен добросовестно толковаться в соответствии со своим обычным значением в данном контексте и в свете предмета и цели договора. Согласно статье 31 Венской конвенции, для целей толкования договора контекст охватывает, в частности, его текст, включая преамбулу и приложения, а также любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между сторонами.

Словарное значение термина «преимущество» определяется как одна из форм «выгоды». Третейская группа в споре JapanDRAMS (Korea) решила, что финансовое содействие предоставляет «преимущество», если оно оказывается получателю на условиях «более выгодных, чем он бы мог получить на рынке». Апелляционный орган в споре CanadaRenewable Energy учел внешние эффекты при оценке преимуществ, проведя различие между рынками для традиционных и возобновляемых источников энергии. В случае если стимулы для возобновляемых источников энергии используются правительствами для интернализации социальных и экологических преимуществ, такие стимулы не предоставляются получателю на условиях более выгодных, чем он мог бы получить на рынке возобновляемой энергии. Таким образом, эти стимулы не являются «преимуществом» в понимании статьи 1.1 (b).

Такое толкование также подкрепляется целью и контекстом устойчивого развития, которые прописаны в соглашениях ВТО. Во-первых, цель ВТО в области устойчивого развития, как указано в преамбуле Марракешского соглашения об учреждении ВТО, требует баланса между экономическим и социальным развитием и защитой окружающей среды. В споре USShrimp Апелляционный орган пришел к выводу, что цель устойчивого развития «отражает намерения участников переговоров по соглашениям ВТО» и «должна придать окраску, рельеф и оттенки толкованию соглашений, приложенных к Соглашению об учреждении ВТО», в том числе и ССКМ. Следовательно, при толковании термина «преимущество» из статьи 1.1 (b), экологические и социальные преимущества или затраты необходимо рассматривать совместно с экономическими преимуществами или затратами.

Во-вторых, статья XX Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 (ГАТТ 1994) предоставляет контекст при толковании статьи 1.1 (b) ССКМ. Действительно, в рамках правовой системы ВТО ГАТТ 1994 и ССКМ являются многосторонними соглашениями по торговле товарами, включенными в приложение 1А Соглашения об учреждении ВТО, и составляют «неотъемлемую часть» этой договоренности. Таким образом, при толковании статьи 1.1. (b) ССКМ статья XX ГАТТ 1994 предоставляет контекст в понимании статьи 31 (2) Венской конвенции. Статья XX (b) разрешает членам ВТО принимать несоответствующие ГАТТ меры для борьбы с экологическими и социальными проблемами, при условии, что такие меры применяются беспристрастно и «необходимы для защиты жизни или здоровья людей, животных и растений». Соответственно, при рассмотрении «преимуществ» по статье 1.1 (b) ССКМ необходимо учитывать экологические и социальные интересы. Другими словами, в соответствии со статьей 1.1 (b) термин «преимущество» следует толковать так, чтобы он включал не только экономические, но также социальные и экологические выгоды.

В-третьих, будучи частью правовой системы ВТО, ССКМ не следует рассматривать изолированно от международного публичного права. В соответствии со статьей 4.1 (с) Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК ООН) (подписана 196 сторонами, что подразумевает универсальное участие), страны взяли на себя обязательство оказывать содействовие и сотрудничать в развитии, применении и распространении климатически благоприятных технологий, в том числе в области возобновляемой энергетики. Статья 4.1 (с) РКИК ООН представляет собой соответствующую норму международного права в рамках значения статьи 31(3) (с) Венской конвенции и поэтому должна учитываться при установлении, являются ли «преимуществом» по статье 1.1(b) ССКМ стимулы для использования возобновляемой энергии. Кроме того, Апелляционный орган в споре USShrimp отметил необходимость толкования соглашений ВТО «в свете современных соображений сообщества наций о защите и сохранении окружающей среды». Это еще больше подкрепляет необходимость рассматривать соответствующие нормы РКИК ООН, в том числе обязательства по содействию разработке, применению и распространению технологий, связанных с возобновляемой энергетикой, развитию сотрудничества в этой области,  при проведении анализа по статье 1.1(b) относительно получения «преимущества».

Следовательно, толкование используемого в статье 1.1 ССКМ термина «преимущество» в соответствии со статьей 31 Венской конвенции подтверждает, что стимулы в области возобновляемой энергии, предоставляемые правительствами для интернализации экологических и социальных затрат или выгод, не являются «преимуществом» в понимании этой статьи ССКМ.

Взгляд в будущее: СТАСВЭ параллельно с Соглашением по ТРИПС?

Несмотря на обоснованность стимулов для использования возобновляемой энергии, соглашения ВТО не содержат прямых положений, подтверждающих их законность или регулирующих их предоставление, что создает неопределенность для инвестиций в возобновляемую энергетику. Ясно, что неотложность вопросов изменения климата и энергетической безопасности требует понятного и единого режима регулирования стимулов в области возобновляемой энергии.

Соглашение по ТРИПС было принято, чтобы создать минимальные стандарты прав на объекты интеллектуальной собственности для поощрения инноваций посредством снижения последствий перетока инноваций. Теперь же необходимо решить еще один сбой рыночного механизма – отрицательные внешние эффекты выбросов ПГ. Следует установить универсальные минимальные стандарты стимулов для использования возобновляемой энергии, чтобы интернализовать социальные и экологические преимущества возобновляемой энергетики. Эти стимулы должны предоставляться на беспристрастной основе и пропорционально соотноситься с реальными преимуществами возобновляемой энергии. Подобно правам на объекты интеллектуальной собственности, временные рамки предоставления стимулов должны быть ограничены. Понимание этого могло бы стать фундаментальным элементом СТАСВЭ, подготовленного под эгидой ВТО.

Для удовлетворения особых потребностей наименее развитых стран и малых островных развивающихся государств потребуется финансовая поддержка, которая позволит им внедрить необходимые механизмы стимулирования проектов в сфере возобновляемых источников энергии. Необходимую помощь мог бы предоставить Зеленый климатический фонд, созданный сторонами РКИК ООН в 2011 г. для содействия «сдвигу парадигмы в сторону выстраивания траекторий развития, характеризующихся низким уровнем выбросов и устойчивостью к изменению климата»,[4] в развивающихся странах. Стимулы в возобновляемой энергетике можно было бы также предоставлять в обмен на снижение сельскохозяйственных и рыболовных субсидий, которые остаются одним из неразрешенных вопросов на переговорах раунда Доха. Более того, учитывая сложность достижения многосторонних соглашений в ВТО, СТАСВЭ могло бы изначально продвигаться в качестве плюрилатерального договора, а затем трансформироваться в многостороннюю договоренность.

Вэй Чжуан – докторант в области права Университета Женевы, Швейцария

Эта статья была отобрана в рамках конкурса студенческих работ, приуроченного к Симпозиуму по торговле и развитию, который прошел 14-17 декабря 2015 г. в Найроби. В этом конкурсе участвовало более ста студентов со всех уголков мира.


[1] Большинство членов третейской группы пришло к выводу, что истцы не смогли доказать, что Программа льготных тарифов предоставляет преимущества в понимании статьи 1.1 (b) ССКМ, а Апелляционный орган признал невозможным проведение правового исследования и не смог определить, предоставляют ли льготные тарифы преимущество и являются ли они субсидией в соответствии с ССКМ. См. также доклад Апелляционного органа Canada – Renewable Energy, пар. 5.246.

[2] IPCC (2012), Renewable Energy Sources and Climate Change Mitigation: Special Report of the

Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, стр. 870.

[3] Woerdman E. (2004), The Institutional Economics of Market-based Climate Policy, Elsevier, стр. 9.

[4] UNFCCC (2014), Report of the Green Climate Fund to the Conference of the Parties to the United

Nations Framework Convention on Climate Change, UN Doc. FCCC/CP/2014/8, Annex, стр. 12.


Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
30 ноября 2015
Начиная с этой недели Франция принимает крупные международные переговоры, целью которых является выработка универсального климатического соглашения. Оно должно вступить в силу в конце текущего...
Share: 
3 декабря 2015
В понедельник, 30 ноября 2015 г., Казахстан официально стал 162-й страной-членом ВТО. Напомним, на заседании Генерального совета ВТО 27 июля 2015 г. были утверждены условия членства Казахстана в этой...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY