Варианты для переговоров ВТО по вопросам внутренней поддержки сельского хозяйства

20 сентября 2017

В статье анализируются различные варианты для ведения переговоров по вопросам внутренней поддержки сельского хозяйства, основой для которых послужили идеи, выдвинутые в рамках ВТО. В статье рассматривается влияние различных подходов на реальные уровни поддержки стран, а также на максимально допустимые правилами ВТО уровни поддержки.

Страны-члены ООН договорились положить конец голоду и всем формам неполноценного питания к 2030 г. в рамках 17 Целей устойчивого развития. Одно из средств достижения этой цели включает «устранение и недопущение торговых ограничений и искажений на мировых сельскохозяйственных рынках».

После окончания 9-й Министерской конференции ВТО в Найроби в 2015 г. участники переговоров, представляющие различные страны и группы, выдвинули ряд различных идей и предложений касательно внутренней поддержки сельского хозяйства. В то время как одни из них утверждали, что новые меры регулирования должны в итоге привести к снижению искажающей торговлю поддержки, другие подчеркивали, что любые новые правила должны компенсировать исторический дисбаланс в разрешенных уровнях поддержки. Многие участники отметили важность обеих целей. Основная масса членов организации выступает за принятие решения по этому вопросу во время 11-й Министерской конференции, которая пройдет в декабре 2017 г. в Буэнос-Айресе (Аргентина).

В этой статье представлен краткий обзор результатов более масштабного исследования внутренней поддержки в сельском хозяйстве, проведенного МЦТУР в 2017 году. В статье рассматриваются различные недавние предложения, выдвинутые правительствами по этой теме, с целью помочь участникам переговоров и другим игрокам лучше понять возможное влияние таких предложений на реальные уровни поддержки, а также максимально допустимые уровни субсидий в соответствии с правилами ВТО.

Подходы, основанные на существующей структуре Соглашения ВТО по сельскому хозяйству

Первый пласт предложений касается снижения поддержки с использованием категорий из действующего Соглашения ВТО по сельскому хозяйству. Эти категории включают: субсидии «янтарной корзины», значительно искажающие торговлю, рассчитываемые с помощью агрегированного показателя поддержки (АПП); минимальные уровни поддержки (deminimis), субсидии «голубой корзины», ограничивающие производство; субсидии по статье 6.2, позволяющей развивающимся странам предоставлять определенные виды поддержки на капитальные вложения и инвестиции без ограничений.

Некоторые страны-экспортеры сельхозпродукции указывали на то, что с АПП и минимальной поддержкой нужно активно бороться, особенно когда эта поддержка используется крупнейшими в мире производителями и экспортерами. Другие стороны, в частности развивающиеся страны, не хотят менять статью 6.2 Соглашения по сельскому хозяйству.

Остаются опасения, что снижение поддержки с использованием категорий ВТО, ранее показавшее ограниченные результаты, мало чем поможет и в исправлении текущего дисбаланса максимально допустимых уровней поддержки в разных странах.

Концепции общего ограничения

Второй подход заключается в ограничении любой искажающей торговлю поддержки в качестве основы для ее постепенного сокращения в будущем. Ограничение может быть фиксированным (например, основываться на прошлом учетном периоде) или варьирующимся (например, доля объема сельскохозяйственного производства, которым измеряется реальный объем выпуска продукции страной). Многие развивающиеся страны заявили, что любое новое пограничное значение должно снизить разрыв между текущими допустимыми максимальными уровнями и реально применяемыми уровнями искажающей торговлю поддержки.

В то время как одни страны хотели бы, чтобы ограничение касалось всех видов искажающей торговлю поддержки, включенных в Соглашение по сельскому хозяйству, другие явным образом исключают субсидии на капитальные вложения и инвестиции для фермеров с низким уровнем доходов и недостатком ресурсов. Участникам переговоров также необходимо прийти к согласию относительно возможности стран предоставлять минимальный уровень поддержки в дополнение к общему ограничению. Однако независимо от того, как будет определяться максимальный уровень, целью такого общего ограничения станет закрепление существующих уровней поддержки, что послужило бы основой для последующего постепенного снижения субсидий.

В этой статье анализируются эти варианты через призму исторических уровней поддержки, предоставляемой крупнейшими мировыми экономиками, на основе правительственных данных, направленных в ВТО. Рассматриваются сценарии с фиксированным ограничением на уровне 5, 10 или 20% от объема сельскохозяйственного производства в определенный период (2008–2010 гг.) или в качестве доли от текущего объема сельскохозяйственного производства.

В соответствии с последними данными ВТО, только некоторые варианты для переговоров, вероятно, приведут к эффективному снижению применяемых уровней искажающей торговлю поддержки. На Рисунке 1 видно, что хотя низкое ограничение в размере 5% от объема сельскохозяйственного производства не потребует от ЕС снижения реально применяемых искажающих торговлю уровней поддержки, оно, тем не менее, будет ниже применяемых уровней поддержки в Японии (и, возможно, в Канаде) и будет лишь немного выше, чем в США. В то же время менее жесткое ограничение на уровне 20% будет выше, чем существующие в соответствии с правилами ВТО уровни поддержки в некоторых странах: Канаде, США, а также (в случае с плавающим ограничением) в ЕС. Установление такого лимита все равно ограничит существующие механизмы гибкости, если новый лимит будет включать минимальную поддержку и платежи «голубой корзины» в дополнение к АПП.

 

Хотя Китай и Индия не предоставляли официальные данные по субсидиям в ВТО с 2010 года, применяемые уровни искажающей торговлю поддержки значительно ниже 5% от объема сельскохозяйственного производства, при условии, что в расчет не входят субсидии на капитальные вложения и инвестиции для фермеров с низким уровнем доходов и недостатком ресурсов в Индии. Для этих стран ни один из проверяемых сценариев не приведет к эффективному снижению применяемой поддержки. Однако за исключением сценария, при котором минимальная поддержка будет ограничена 20% текущего объема сельскохозяйственного производства (т.е. статус-кво), все остальные сценарии приведут к дополнительным ограничениям для этих стран. Это означает существенный отход от проектов переговорных текстов, которые рассматривались членами ВТО ранее. Таким образом, предложения об установлении максимального уровня поддержки должны учитывать особые обстоятельства различных членов и вводиться в силу постепенно в ходе многолетнего имплементационного периода. Также может рассматриваться гибридный подход, включающий фиксированное и плавающее ограничение.

Меры регулирования, ориентированные на конкретный продукт, и подходы, направленные против концентрации поддержки

Третий набор идей сосредоточен на предотвращении чрезмерной концентрации поддержки посредством установления мер регулирования или правил в отношении субсидий, ориентированных на конкретный продукт. И в этом случае развитые и развивающиеся страны поддерживают сельское хозяйство по-разному. Большая часть искажающей торговлю поддержки развитых стран направлена на конкретные продукты, в то время как развивающиеся страны предпочитают поддержку, не ориентированную на конкретные продукты (например, субсидирование удобрений).

В Южной Корее только на рис приходилось 70% всей искажающей торговлю поддержки, в то время как в ЕС 35% поддержки было направлено на молочные продукты и почти 20% – на пшеницу. В США молочные продукты и кукуруза получили почти 40% искажающей торговлю поддержки, а в Японии свинина и говядина – почти две трети от общего объема поддержки.

 

Участники переговоров предложили несколько вариантов мер регулирования поддержки, ориентированной на конкретные продукты. Первый вариант включал бы установление фиксированного ограничения для такой поддержки в виде непосредственно максимального ограничения или доли от объема сельскохозяйственного производства. Еще один вариант ограничения мог бы представлять собой долю от всей искажающей торговлю поддержки. Подобным образом третий подход мог бы состоять в использовании определенной доли общего объема искажающей торговлю поддержки в рамках нового общего лимита. И наконец, инновация, предложенная наименее развитыми странами (НРС) в отношении хлопка, – установление ограничения на трансферы производителям хлопка в виде доли от валового сельскохозяйственного дохода от продажи хлопка.

Однако большие различия в уровне ориентированной на разные продукты поддержки в разных странах могут усложнить установление универсального ограничения для всех продуктов в краткосрочной перспективе, если только не будут приняты особые исключения или внедрены гибкие механизмы. Одним из вариантов преодоления этой проблемы могло бы стать установление ограничений в зависимости от исторических уровней с постепенным уменьшением поддержки.

Подходы к вопросу искажения торговли

Несколько идей касательно обращения с искажением торговли сосредоточились на выверении уровней обязательств в зависимости от различных факторов.

Как и ранее, многочисленные члены ВТО продолжают подчеркивать необходимость специального и дифференцированного режима для развивающихся стран, НРС, малых уязвимых экономик и развивающихся стран, являющихся нетто-импортерами продовольствия. Специальный и дифференцированный режим может подразумевать, что страны из этих групп могут быть освобождены от любых обязательств относительно снижения внутренней сельскохозяйственной поддержки, а также получить техническую помощь для развития потенциала.

Однако другие варианты подразумевают учет таких факторов, как значимость торговых потоков, объемов производства или влияние процесса разработки мер регулирования поддержки на бедные страны.

На Рисунке 3 рассматривается роль ряда стран в производстве и торговле восьми наиболее торгуемыми и субсидируемыми товарами. Чем больше круг, тем выше объем производства в стране. Доля торговли определенным товаром в мировом экспорте выше в странах, расположенных справа по горизонтальной оси. Страны, расположенные выше по вертикальной оси, экспортируют большую часть производимых ими товаров. Следовательно, страны, представленные большими кругами в верхнем правом углу, могут обладать большим влиянием на глобальные рынки, если они будут предоставлять значительные уровни искажающей торговлю поддержки соответствующим продуктам. Таким образом, эти данные нужно совместить с данными по интенсивности поддержки соответствующих продуктов конкретными странами.

 

Страны могли бы рассмотреть создание индекса или формального индикатора, сочетающего различные переменные, такие как объем производства, доля экспортируемой национальной продукции, доля страны в мировом экспорте и интенсивность поддержки, вероятно определяемый как ориентированная на конкретные продукты поддержка в виде доли в объеме производства. В соответствии с этим подходом каждый член ВТО получил бы коэффициент, который бы соответствовал уровню обязательств, которые должна на себя взять каждая страна.

Аналогичным образом могли бы быть разработаны более жесткие меры регулирования искажений, влияющих на важные для НРС продукты. С помощью анализа базы данных “Agricultural Outlook database”, подготовленной ОЭСР и ФАО, можно выявить ряд продуктов, имеющих особую важность для таких стран, поскольку эти товары должны либо производиться, либо экспортироваться или импортироваться ими в больших объемах. В то время как рис и кукуруза выделяются как особо важные продукты, другие искажающие торговлю товары не так важны для НРС (говядина, свинина и молочные продукты).

 

Вывод

Участникам переговоров на 11-й Министерской конференции ВТО понадобится достичь тонкого равновесия между вопросами сельского хозяйства и другими проблемами. Помимо прочего им необходимо рассмотреть, каким образом достигнуть прогресса по вопросам торговли сельскохозяйственной продукцией, учитывая при этом чувствительные для стран вопросы, в том числе в сфере внутренней поддержки.

Общепризнанно, что участники переговоров должны будут предпринять существенные шаги, чтобы устранить исторический дисбаланс в максимально допустимых уровнях искажающей торговлю поддержки и в то же время создать адекватные рамки для управления применяемыми уровнями поддержки в будущем.

Уже предложенные общие концепции могли бы стать полезной отправной точкой для дальнейших дискуссий о форме будущих мер регулирования. Лица, участвующие в разработке политики, и участники переговоров теперь должны понять, как доработать и конкретизировать такие идеи, чтобы создать более справедливые и устойчивые рынки продовольствия и сельскохозяйственной продукции.

Эта статья подготовлена на основе исследования “Negotiating Global Rules on Agricultural Domestic Support: Options for the WTO’s Buenos Aires Ministerial Conference”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) в апреле 2017 года.

 

Джонатан Хепберн – старший руководитель программы по сельскому хозяйству, МЦТУР

Кристоф Беллман – старший научный сотрудник, МЦТУР

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

 

This article is published under
20 сентября 2017
Большое количество стран владеет запасами пшеницы и риса, несмотря на высокие затраты на их создание. В этой статье автор рассматривает факторы, стимулирующие программы создания запасов...
Share: 
20 сентября 2017
До начала Министерской конференции ВТО в Аргентине осталось три месяца, и для подготовки проекта соглашения членам ВТО необходимо интенсифицировать переговоры. В статье рассматриваются основные...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY