Как Закон США о сельском хозяйстве 2014 г. может повлиять на рынок торговли хлопком?

9 декабря 2015

В соответствии с Законом США о сельском хозяйстве 2014 г. производители хлопка в США получат субсидии, которые приведут к значительному искажению торговли как в периоды очень низких мировых цен на хлопок, так и во времена его дороговизны. Это является серьезной проблемой для многих развивающихся стран, экспорт которых в значительной степени зависит от производства хлопка.

Хлопок играет важную роль в экономике многих развивающихся стран, а также в жизни миллионов бедных фермеров, особенно в Западной Африке. По этой причине вопрос торговли хлопком стал одним из направлений в переговорах раунда Доха, а также привел к инициированию различных разбирательств в рамках ВТО за последние годы. Во время торговых переговоров в ВТО Бенин, Буркина-Фасо, Чад и Мали – группа стран, также известная как Группа C-4, – неоднократно подчеркивали необходимость достижения прогресса относительно обещаний министров решить проблему хлопка «стремительно, безотлагательно и конкретно в рамках переговоров по сельскому хозяйству, касающихся всех искажающих торговлю политик, влияющих на эту сферу». Это намерение было отражено в Декларации Министерской конференции ВТО, принятой в Гонконге в 2005 году.

Группа С-4 акцентировала внимание на важности хлопка как сельскохозяйственной товарной культуры для фермеров, ведущих нетоварное хозяйство, и смогла привлечь всемирное внимание к искажениям на рынках хлопка, вызванным несколькими членами ВТО, в том числе США. Благодаря в том числе этим усилиям Группы С-4 члены ВТО в рамках переговоров раунда Доха приняли на себя обязательство предпринять конкретные шаги в переговорах по сельскому хозяйству для достижения ряда целей: устранения всех форм экспортных субсидий, предоставляемых развитыми государствами; открытия товарам из хлопка, экспортируемым из наименее развитых стран, беспошлинного и бесквотного доступа на рынки; стремительного снижения искажающих торговлю внутренних субсидий на хлопок (как оговорено в Декларации Министерской конференции ВТО, принятой в Гонконге).

Несмотря на амбиции членов ВТО, динамика переговоров раунда Доха была низкой. До сегодняшнего дня ряд стран продолжает предоставлять огромные субсидии своей отрасли по производству хлопка.[1] Хотя субсидии не запрещены сами по себе, в соответствии с правилами ВТО их можно оспорить, если доказано, что, например, они оказывают негативное влияние на интересы другого члена ВТО.

В связи с тем, что США являются главным экспортером хлопка на мировых рынках, предоставляемые Вашингтоном субсидии постоянно становятся предметом разногласий. Наиболее ярким примером этого стала жалоба Бразилии на хлопковые субсидии США. В ходе пяти предыдущих процедур в рамках ВТО Бразилии удалось доказать свою правоту. В итоге Бразилия и США пришли к взаимно согласованному решению в конце 2014 г., положившему конец их спору относительно хлопка. Вместо применения Бразилией торговых санкций против США в качестве ответной меры, США, как сообщалось, перевели 750 млн долл. США в фонд, созданный для бразильских производителей хлопка. Хотя это взаимно согласованное решение было выгодным для бразильской хлопковой индустрии, оно не убавило озабоченности других государств относительно того, что Закон США о сельском хозяйстве 2014 г. может сохранить существующие субсидии на хлопок или даже предусмотреть новые программы, которые продолжат искажать мировые рынки торговли хлопком. Созданный Бразилией прецедент дает значительное преимущество западноафриканским и другим государствам-производителям хлопка, желающим инициировать спор против США.

В этой статье обобщаются результаты более масштабного исследования, проведенного экономистами и юристами компании Sidley Austin LLP совместно с профессором Дэниэлем Самнером и опубликованного МЦТУР в сентябре 2015 года. В исследовании представлена объективная и основанная на фактических данных оценка влияния субсидий, предоставляемых американским производителям хлопка в рамках Закона о сельском хозяйстве 2014 г., на мировой рынок хлопка. Мы разработали и применили экономическую имитационную модель, которая содержит количественную оценку эффектов искажения рынка в результате американских субсидий на хлопок, предоставляемых по Закону о сельском хозяйстве 2014 г., а также позволяет оценить экономический ущерб, наносимый субсидиями мировым экспортерам хлопка. Наша модель является первой попыткой всестороннего анализа влияния Закона на мировые цены на хлопок. Результаты нашего исследования помогут участникам торговых переговоров по вопросам торговли хлопком в контексте раунда Доха, особенно накануне Министерской конференции ВТО в Найроби в декабре 2015 г., а также позволят получить эмпирические доказательства, необходимые для поддержки усилий по внесению изменений во внутреннюю политику США, касающуюся вопросов хлопка и других сельскохозяйственных товаров в будущем.

Вопрос хлопка в контексте Закона США о сельском хозяйстве 2014 года

Закон о сельском хозяйстве 2014 г. упразднил несколько американских программ сельскохозяйственных субсидий, которые являлись источником разногласий среди стран-членов ВТО. Новый Закон заменил некоторые из этих старых программ новыми направлениями политики и расширил существующие программы, что привело к значительным последствиям для сельскохозяйственного производства и торговли в США и других странах.

Два предыдущих законопроекта 2002 и 2008 гг. предусматривали прямые платежи, а также пропорциональный цене заем для целей маркетинга и контрциклические платежи, гарантировавшие цены на уровне ожидаемых рыночных цен или даже выше их. Хотя смягчительная функция прямых и контрциклических платежей, несомненно, влияла на стимулирование производства, она также приводила к тому, что эти платежи совершались без учета текущего уровня производства или посевной площади. Таким образом, несколько снижались стимулы к перепроизводству.

Закон о сельском хозяйстве 2014 г. отменил прямые и контрциклические платежи, сохранив искажающую торговлю программу займов для целей маркетинга. Кроме того, он сохранил программы, основанные на страховании, и учредил новые инициативы. Новые схемы предусматривают компенсацию недопоступления ожидаемых доходов, даже при ценах, намного превышающих те, за которые можно было получить платежи в рамках более ранних программ. 

Льготное страхование урожаев выступает в качестве механизма сохранения доходов, который снижает их недопоступление, в том числе в периоды ожидаемых высоких цен или урожаев, предоставляя американским производителям хлопка компенсацию, помогающую им справиться с высоким урожаем и волатильностью цены, присущей производству хлопка. Программа повышает ожидаемый доход, одновременно снижая риски, связанные с выращиванием хлопка в США, и таким образом позволяет фермерам продолжать производить хлопок в периоды высоких производственных расходов.

Закон о сельском хозяйстве 2014 г. также впервые дополняет страхование доходов на уровне ферм новым высокодотационным страхованием на уровне округов, которое называется «Многоуровневый план защиты доходов» (STAX). STAX тоже предусматривает компенсацию при недополучении доходов, однако по этой программе платежи можно получить, даже если недополученный доход составляет более 10% от ожидаемого, что стабилизирует потоки поступлений доходов фермеров и еще более снижает риски, связанные с выращиванием хлопка.

Как было упомянуто ранее, Закон о сельском хозяйстве 2014 г. также сохраняет возможность получения хлопковых субсидий, пропорциональных цене займа для целей маркетинга, которые были признаны серьезным искажением торговли в ходе спора US – Upland Cotton. Льготные займы для целей маркетинга еще сильнее снижают риски понижения цены для производителей хлопка и поощряют его выращивание американскими фермерами.

Таким образом, помимо дохода от выращивания хлопка, американские производители также получают дополнительный доход с помощью субсидий для целей маркетинга в периоды низких цен и компенсации от высокодотационных программ страхования урожая и программы STAX в случае недополучения доходов. С помощью таких субсидий можно не только извлечь дополнительную выгоду, но и значительно снизить экономическую неопределенность, связанную с выращиванием хлопка. В совокупности все эти эффекты позволяют увеличить объем производства хлопка в США и его экспорт в намного большей степени, чем при отсутствии этих субсидий.

Каково прогнозируемое влияние субсидий?

Применяя нашу эмпирическую модель для оценки воздействия Закона о сельском хозяйстве 2014 г. на международный рынок торговли хлопком, мы ожидаем, что в пределах широкого диапазона реалистичных цен на фьючерсном рынке хлопка американские субсидии на хлопок будут искажать торговлю. В частности, американским производителям хлопка предоставляются стимулы для увеличения его производства и экспорта, что, в свою очередь, как ожидается, приведет к снижению цены на хлопок на глобальных рынках (Рисунок 1). В результате этого, страны-производители хлопка во всем мире, большая часть которых состоит из развивающихся стран, а некоторые входят в число беднейших государств (как страны Группы С-4), пострадают от снижения цены на хлопок.

Если посмотреть на последствия Закона о сельском хозяйстве 2014 г. для американских производителей хлопка (и налогоплательщиков) при реалистичном сценарии с ценой на хлопковые фьючерсы в размере 0,70 долл. США за фунт[2][2], то американские производители хлопка могут получить субсидии в размере более 1,5 млрд долл. США в год, что составляет 41,5% рыночной стоимости производства хлопка США. Как показано на Рисунке 2, ожидается, что фермеры будут ежегодно получать займы для целей маркетинга в размере 190 млн долл. США, транши в рамках программы STAX в размере 734 млн долл. США и платежи по программе страхования урожая в размере 606 млн долларов США. На Рисунке 2 также видно, что при возможном увеличении цены размер ежегодных субсидий тоже имеет тенденцию к росту: при цене хлопка 1,30 долл. США за фунт ожидаемый объем поддержки составит более 4,2 млрд долларов США. В целом американские фермеры смогут значительно увеличить свои доходы независимо от уровня реалистичной цены в результате предусмотренных Законом субсидий. 

Результаты применения нашей имитационной модели показывают, что американские субсидии вызывают и будут вызывать значительные финансовые трудности для конкурентов США на мировом рынке хлопка.  Мы пришли к выводу, что при ожидаемой цене на хлопок 0,70 долл. США за фунт, все американские программы поддержки производства хлопка приведут к искусственному увеличению посевной площади на почти 0,8 млн гектар, увеличению экспорта хлопка из США на 3 млн кип в год и снижению мировой цены на хлопок почти на 7% (Рисунок 1).  В результате этого ожидаемый ущерб странам-производителям хлопка по всему миру составит около 3,3 млрд долларов США (Рисунок 3). Такая ситуация представляет серьезную проблему для многих развивающихся стран, которые в значительной степени зависят от производства и экспорта хлопка, таких как государства Западной Африки, входящие в Группу С-4. Похожее искажение торговли было обнаружено и при всех остальных реалистичных ценовых сценариях.

Последствия

Результаты применения нашей экономической имитационной модели демонстрируют, что действующий в США режим хлопковых субсидий, принятый в соответствии с Законом о сельском хозяйстве 2014 г., может рассматриваться как серьезное ограничение связанных с торговлей интересов других стран-производителей хлопка. 

Наши выводы говорят о том, что США, вероятно, продолжат нарушать свои обязательства в ВТО. Это заключение подтверждается желанием США выплатить Бразилии компенсацию за право продолжать пользоваться этими субсидиями. Таким образом, в период действия Закона о сельском хозяйстве 2014 г. (до 2018 г.) одна или несколько стран, пострадавших от американских субсидий на хлопок, могут решить оспорить искажающие торговлю последствия американских хлопковых субсидий в ВТО, следуя прецеденту, установленному в споре USUplandCotton.

Более того, результаты применения нашей модели свидетельствуют о том, что для снижения искажающего эффекта хлопковых субсидий целесообразно провести реформы американского льготного режима. Такие реформы могут включать значительное снижение субсидий, связанных с доплатой за недополучение доходов, и размеров страхового покрытия, ограничение доли посевной площади или производства, на которую распространяется льготная страховка, а также привязка страхования ко всей ферме, а не к урожаю определенной культуры. Значительного сокращения искажений (при конкретном уровне расходов) возможно достичь с помощью субсидий, которые основаны не на цене и/или страховании, что позволяет снизить стимулы для производства из расчета на каждый доллар субсидии.

В итоге результаты нашего исследования подтверждают, что глобальные правила торговли хлопком требуют масштабных реформ, направленных на снижение искажения торговли от использования национальных субсидий. Хлопок играет важную роль в жизни миллионов бедных фермеров, особенно в Западной Африке. Однако представленный выше анализ показывает, что мировой рынок торговли хлопком далек от справедливости и равенства. В ближайшие месяцы для членов ВТО наступит фаза интенсивных переговоров перед 10-й Министерской конференцией, которая пройдет в Найроби в декабре 2015 года. 

Пока члены ВТО обсуждают, что необходимо сделать в рамках переговоров раунда Доха, вопрос торговли хлопком, несомненно, требует усовершенствования глобальных правил. Все участники переговоров должны помнить об успехе Бразилии в споре с США и продолжающемся искажении торговли, вызванном американской политикой в области торговли хлопком. В частности, результаты нашего анализа свидетельствуют о том, что членам ВТО следует пересмотреть важные элементы существующего механизма переговоров по вопросам внутренней поддержки в контексте раунда Доха. Странам необходимо принять во внимание результаты исследований, посвященных искажающей торговлю природе новых инструментов предоставления субсидий, таких как высокодотационные программы страхования урожаев, чтобы любые переговоры были направлены на выработку эффективных мер регулирования внутренней поддержки, которая включает предоставляемые сегодня слишком щедрые субсидии для страхования урожаев. Именно такие новые меры должны стать предметом переговоров и заменить устаревшие меры, широко обсуждавшиеся в 2008 году.

Мнения, изложенные в настоящем исследовании, принадлежат его авторам и не отражают точку зрения компании Sidley Austin LLP или ее клиентов. Ответственность за мнения, высказанные в данной статье, возлагается исключительно на ее авторов.

Эта статья была написана на основании более обширного исследования, с которым можно ознакомиться здесь: “The Economic Effects on the World Market for Cotton of US Cotton Subsidies Under the 2014 US Farm Bill”.

 

Скотт Андерсен – соуправляющий партнер, Sidley Austin LLP

Кристиан Лау – юрист, Sidley Austin LLP

Саймон Шропп – управляющий экономист, Sidley Austin LLP

Дэниэль А. Самнер – профессор кафедры экономики сельского хозяйства и ресурсов, Университет Калифорнии, Дэвис


[1]Cotton: Trends in Global Production, Trade and Policy. ICTSD, ICAC, май 2013 г.

[2]По данным Министерства сельского хозяйства США, на момент написания статьи мировая цена на американский хлопок превышала 0,75 долл. США за фунт.

 

 Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

This article is published under
10 января 2015
Начало работы Евразийского экономического союза ознаменовалось не только присоединением к нему Армении, но и призывом российского посла в ЕС к началу переговоров о создании зоны свободной торговли...
Share: 
13 января 2015
Президент Украины Петр Порошенко своим Указом от 12 января 2015 г. утвердил Стратегию устойчивого развития «Украина-2020» , которая направлена на достижение 25 ключевых показателей, среди которых...
Share: