Как искажение торговли влияет на рынки сбыта сельскохозяйственных товаров?

20 сентября 2017

Используемая рядом стран политика внутренней поддержки сельского хозяйства может оказать значительное влияние на мировую торговлю и экономический потенциал, создаваемый в результате сельскохозяйственной деятельности.

В настоящее время участники торговых переговоров ВТО изучают варианты решения вопроса внутренней поддержки сельского хозяйства в рамках подготовки к 11-й Министерской конференции ВТО, которая состоится в Буэнос-Айресе в декабре 2017 года. В данной статье рассматривается, как искажения торговли, вызываемые государственной политикой, влияют на глобальные рынки ключевых сельскохозяйственных продуктов.

В основе анализа лежит, в частности, база данных Показателей поддержки производителей (ППП) Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая отличается от агрегированного показателя поддержки (АПП), используемого для оценки сельскохозяйственных субсидий в ВТО.

Сравнение ППП ОЭСР с АПП ВТО

ППП ОЭСР измеряет общую сумму субсидий, предоставляемую фермерам в виде поддержки со стороны налогоплательщиков (посредством прямых или косвенных платежей от правительства) либо в виде поддержки со стороны потребителей (в виде более высоких цен в результате введения тарифов и других форм защиты на границе). ППП измеряет «брутто-трансферт», т.е. денежный перевод без вычета налогов или других взносов. Это показатель «текущей» величины трансфертов от потребителей и налогоплательщиков, который предназначен для мониторинга реформы сельскохозяйственной политики.

В ВТО АПП включает только внутреннюю политику, которая, как полагается, имеет наибольшие производственные и торговые эффекты (классифицируется как «янтарная корзина»). В отличие от ППП, он исключает: торговую политику, которая регулируется правилами ВТО по доступу на рынки; правила, ограничивающие производство (относятся к «голубой корзине»); политические меры, признанные минимально искажающими торговлю («зеленая корзина»); и определенные меры, искажающие торговлю, при условии, что уровень внутренней поддержки ниже установленного минимального уровня (deminimis). АПП также исключает некоторые субсидии на капитальные вложения и инвестиции, предоставляемые развивающимися странами. Индикатор ВТО призван определять и контролировать сокращение обязательств, предусмотренных Соглашением по сельскому хозяйству.

Внутренняя поддержка в рамках АПП: структурные сдвиги и конвергенция

Общие меры поддержки, определяемые в рамках ППП ОЭСР, указывают на снижение уровня господдержки как доли валового дохода сельского хозяйства в охватываемых странах. На Рисунке 1 показано, как снизились  средние уровни поддержки ППП в странах ОЭСР с 32% валового дохода сельского хозяйства в 2000 г. до 17% в 2014 году. Тем не менее, уровни абсолютной поддержки возрастают с одновременным использованием инструментов политики в отношении производителей в развитых странах ОЭСР и некоторых крупных сельскохозяйственных развивающихся странах. В частности, речь идет о тех странах, которые оказывают непосредственную помощь отдельным фермерам посредством мер, обеспечивающих поддержку рыночных цен или платежей, связанных с закупкой сырья и выпуском продукции.[1]

 

За последние годы возрастают эффективные трансферы отдельным фермерским хозяйствам в более крупных развивающихся странах, чему способствуют развитие и рост доходов, а для некоторых – стремление к достижению самообеспеченности (например, в Китае и Индонезии). В 1995 г. девять развивающихся стран, для которых ОЭСР собирает данные по ППП, составляли 5% от общей измеряемой поддержки, а к 2015 г. – более 51%. Однако в развитых странах общая номинальная поддержка оставалась относительно постоянной.[2]

Состав поддержки, оказываемой сельхозпроизводителям, также изменился наряду с агрегированным уровнем поддержки. В целом страны-члены ОЭСР, в частности Швейцария, Исландия, Норвегия, Корея и Япония, по-прежнему доминируют среди стран с высоким уровнем поддержки. Однако с 2000 г. во многих странах-членах ОЭСР доля ППП, состоящая из самых искажающих типов политических мер, снижалась. Это прежде всего касается стран Европейского союза, где в 2014 г. 68% поддержки были не связаны с производством, по сравнению с 35% в 2000 году. В некоторых быстро развивающихся странах, особенно в Индонезии и Китае, рост ППП был обусловлен более широким использованием инструментов политики, которые оказывают наиболее искажающее влияние на торговлю, включая поддержку рыночных цен, платежи в зависимости от объемов производства и субсидии на капитальные вложения. Другие страны, такие как Бразилия, демонстрируют как снижение ППП, так и переход к не связанной с производством поддержке.[3] Изменение в составе поддержки также было обусловлено изменением политических целей.

Сосредоточение и сохранение поддержки отдельных сырьевых товаров

Несмотря на произошедшие изменения в совокупном ППП, гораздо меньше изменений произошло в поддержке, направленной на отдельные сырьевые товары. Там, где ППП ориентирован на конкретные виды производителей, он измеряется ОЭСР посредством учета трансферов на отдельные виды продукции, включающих всю государственную поддержку, которая может быть связана с производством конкретных сырьевых товаров.

В целом 75% общей поддержки производителей отдельных сырьевых товаров приходится на пять секторов: рис, кукурузу, говядину, свинину и молочные продукты. Абсолютные уровни поддержки, предоставляемые производителям отдельных сырьевых товаров, были все время относительно ровными, и лишь начиная с середины 2000-х гг. они увеличились для риса, пшеницы и свинины (Рисунки 2 и 3). Поддержка производителей пшеницы и птицы также весьма значительна, но она все время колебалась, тогда как поддержка производителей риса особенно высока. Однако доля поддержки отдельных производителей сырьевых товаров в валовом доходе сельского хозяйства упала с 39% в 1986 г. до 20% в 2015 году. Частично это было обусловлено ростом мировых цен и снижением уровня поддержки рыночных цен. Тем не менее уровень поддержки в этих секторах остается высоким по сравнению со стоимостью произведенной продукции.

 
 

Другие данные относительно поддержки отдельных сырьевых товаров указывают на аналогичные тенденции, дополняющие данные по ППП ОЭСР. В базе данных Номинальных ставок помощи (НСП) Всемирного банка указаны те сырьевые товары, для производства которых предоставляется государственная поддержка. Здесь используются данные о том, насколько государственная политика повысила валовую прибыль фермерам по сравнению с тем, если бы государственной поддержки не существовало. В этих же данных также отмечается снижение предоставления субсидий в увязке с изменением объема производства вплоть до скачка цен на продовольствие в 2007–2008 гг., после чего уровень поддержки начал расти.

Кто что поддерживает?

В отношении ряда сырьевых товаров значительная часть абсолютной поддержки предоставляется в основных странах, производящих сельскохозяйственную продукцию и торгующих ею (Рисунок 4). На большое число стран-членов ОЭСР приходится существенная доля поддержки: в частности, США и ЕС поддерживают производителей говядины и молочных продуктов, а Япония и Корея – производителей риса. Государственная помощь в области сельского хозяйства превышает средний уровень в 20 ведущих торговых странах, а поскольку на эту группу стран приходится около 70% общего экспорта и импорта сельскохозяйственных продуктов, то влияние искажений на торговлю может быть весьма значительным (Рисунок 5).

Китай играет значительную роль в общем уровне поддержки, которая предоставляется производителям риса, кукурузы и свинины. Эта страна является крупнейшим в мире производителем сельскохозяйственной продукции, и даже низкий уровень поддержки большому числу производителей может приравниваться к значительному абсолютному объему поддержки. Однако выбор политических инструментов также играет важную роль: относительные уровни поддержки производителей риса и кукурузы составляют около 30% валового дохода фермерских хозяйств в этих секторах.

На Рисунке 4 показано, что сахарная промышленность также извлекает выгоду из сравнительно высокого уровня относительной поддержки в ряде стран. Для сравнения: поддержка производителей хлопка осуществляется преимущественно Китаем, США и Турцией. Эти данные помогают увязать цифры с абсолютными уровнями. В частности, хоть Китай и предоставляет высокий уровень абсолютной поддержки, он не является самым высоким при рассмотрении относительных уровней. Страны-члены ОЭСР предоставляют наивысший уровень относительной поддержки нескольким сырьевым товарам.

 

Как развивалась сельскохозяйственная поддержка?

Состав поддержки со временем изменился для пяти основных поддерживаемых сырьевых товаров (рис, кукуруза, свинина, говядина и молочные продукты), наряду с поддержкой пшеницы и сахара. Можно выделить четыре основных типа изменений (в реальном выражении):

1. Падение уровней поддержки как по рыночной цене, так и по другим категориям.

2. Повышение уровней поддержки рыночных цен, но снижение уровней другой поддержки.

3. Стабильная поддержка как по рыночной цене, так и по другим категориям.

4. Падение поддержки рыночных цен, но повышение уровней поддержки, предоставляемой по другим категориям.

Все реальные уровни поддержки для производителей говядины, молочных продуктов и пшеницы упали за последние 20 лет главным образом из-за более низких уровней поддержки рыночных цен начиная с 1990-х гг. (хотя поддержка производителей пшеницы увеличилась с 2010 г.).

Секторы производства кукурузы и свинины испытали сдвиг в сторону поддержки рыночных цен, чему способствовали изменения в политических позициях основных поддерживающих стран, в частности Китая и США. Повышенная рыночная цена на свинину обусловлена политикой в Китае, Японии и России.

Рис получил относительно стабильное сочетание поддержки рыночных цен и других видов поддержки. Однако в основных странах, использующих такие субсидии, уровень поддержки рыночных цен фактически увеличился за этот период.

С 1986 г. рыночная цена на сахар снизилась, но поддержка в других формах увеличилась. В частности, за этот период увеличилось использование платежей на переменные вложения и региональных платежей. Однако в относительном выражении эта форма поддержки незначительна по сравнению с поддержкой рыночных цен (как в случае и со всеми сырьевыми товарами).

Хотя уровни поддержки, ориентированной на производителей говядины, молочных продуктов и пшеницы, падают, эти сокращения не обязательно сопровождаются фактическим падением внутренней поддержки сектора в целом. Тем не менее используемые формы платежей на общую поддержку, как правило, были менее искажающими, чем формы платежей, направленных на конкретные сырьевые продукты.

Влияет ли внутренняя поддержка на торговлю агропродовольственными товарами?

Установление связи поддерживаемых сырьевых товаров с уровнями торговли показывает, что многие из этих сырьевых товаров хорошо продаются и покупаются. На 11 ведущих поддерживаемых сырьевых товаров также приходится 50% общей торговли агропродовольственными товарами в денежном выражении, и только на пять первых из них – 15% (Рисунок 6).

В целом важность поддерживаемых сырьевых товаров в общей торговле агропродовольственными товарами свидетельствует о том, что политика внутренней поддержки, используемая рядом сельскохозяйственных стран-производителей, может оказать значительное влияние на мировую торговлю и экономический потенциал, создаваемый в результате сельскохозяйственной деятельности.

Что могло бы произойти, если бы не стало внутренней поддержки?

Механизм влияния внутренней поддержки на торговые потоки является сложным. Поддержка капитальных вложений может снизить издержки и сделать внутреннее производство дешевле, что позволит ему вытеснить импорт. Однако вмешательство в рынок факторов производства (земля, труд и капитал) потенциально уменьшит производство в других менее защищенных видах сельскохозяйственной деятельности.

В другой ситуации поддержка может частично компенсировать последствия влияния рынка факторов производства, создаваемые преградами для доступа на рынок в других секторах сельского хозяйства. Кроме того, влияние на цены может воздействовать на другие виды сельскохозяйственной деятельности, поскольку многие виды сельскохозяйственной продукции используются в качестве ресурсов для других агропродовольственных товаров. Это влияние окажет неоднозначное воздействие на торговлю в зависимости от характера предоставляемой поддержки, ее цели и того, как страны, использующие внутреннюю поддержку, взаимодействуют с международными рынками.

Анализ устранения внутренней поддержки свидетельствует о том, что текущая политика внутренней поддержки негативно сказывается на торговле агропродовольственными товарами (Рисунок 7). Если бы нынешняя политика внутренней поддержки была бы устранена или реструктурирована, чтобы не искажать рынок, мировая торговля всеми агропродовольственными товарами возросла бы.

Но для пяти наиболее поддерживаемых сырьевых товаров изменения в объемах торговли неоднозначны: в то время как торговля мясом будет расти в целом, торговля говядиной будет падать, а торговля свининой и мясом птицы будет расширяться. Торговля зерном (зерновые, рис и кукуруза) увеличится, а объемы торговли молочными продуктами будут падать. Рост обусловлен перераспределением производства, поскольку страны, которые не оказывали поддержки, увеличивают объемы выпуска сырьевых товаров, которые ранее поддерживались в других странах. Падение происходит, поскольку изменения относительных цен означают, что рост производства направлен на другие сырьевые товары.

 

Влияние устранения поддержки, связанной с факторами производства, оказывает наиболее сложное воздействие на объемы торговли. Это связано с взаимодействием между рынками факторов производства и изменениями относительной отдачи от изменения цен при устранении поддержки.

В глобальном масштабе отход от искажающих форм внутренней поддержки улучшает благосостояние (Рисунок 8). Это связано с устранением промежуточных субсидий на капитальные вложения и последующим устранением субсидий на факторные затраты.

 

Помимо влияния на торговлю и благосостояние, внутренняя поддержка также может негативно повлиять на развитие и преимущества от глобальных цепочек создания стоимости агропродовольственных товаров. Предыдущие исследования цепочек создания стоимости показали, что их развитие расширило возможности для экономической деятельности за счет нового доступа на рынки и повышения конкурентоспособности от более эффективно произведенного сырья, а также от потенциального прироста производительности, возникающего в результате внешних эффектов в цепочке создания стоимости. При увеличении экономической активности и возможного воздействия на производительность участие в цепочке создания стоимости увеличило внутренний объем начисления стоимости и создание рабочих мест.

Устранение поддержки может иметь долгосрочные преимущества в будущем росте спроса. Увеличение спроса на такие товары, как мясо и молочные продукты (и дисбаланс между спросом и предложением), свидетельствует о том, что искажения на этих рынках, если они будут продолжаться, окажут еще большее негативное влияние на благосостояние в будущем.

Как уменьшить внутреннюю поддержку, искажающую торговлю?

Анализ внутренней поддержки показывает, что государственные субсидии на рынках факторов производства, направленные на выпуск продукции, повлияли на мировые рынки и глобальное благосостояние. Прошлые тенденции в отношении некоторых сырьевых товаров показывают, что ряд стран начал отходить от таких мер, в частности субсидий, напрямую связанных с изменением объема сельскохозяйственного производства. Решение запретить сельскохозяйственные экспортные субсидии, достигнутое на 10-й Министерской конференции ВТО в 2015 г., должно помочь уменьшить влияние таких субсидий на международные рынки, поскольку оно существенно ограничивает использование субсидий в увязке с изменением объема производства. Поэтому влияние таких субсидий ограничивается вытеснением импорта.

Стабильно низкие уровни поддержки в этих категориях свидетельствуют о том, что ужесточение контроля над ними является приоритетом для многосторонних переговоров. Даже сокращение существующих допустимых пределов использования искажающей внутренней поддержки, вероятно, будет благоприятствовать уменьшению ее возможного роста в будущем.

Инструменты внутренней поддержки должны быть способны эффективно сократить или ограничить негативные последствия рыночных сбоев и в то же время не должны  превратиться в прямые субсидии, связанные с изменением объема производства. В этом свете желательно сохранить некоторую гибкость мер политики. Кроме того, лица, занимающиеся разработкой политики, должны учитывать, что устранение искажений в этой области может иметь прямой распределительный эффект на домохозяйства – вопрос, который также необходимо решить.

Помимо внутренней поддержки, полученные результаты свидетельствуют о том, что инструменты политики, используемые в других секторах экономики, также имеют важное значение. Следует сосредоточить усилия и на других аспектах программы реформ, поскольку перемещение ресурсов в другие искаженные области, происходящее при сокращении внутренней поддержки, может ограничить или свести на нет некоторые преимущества.

Тип предоставляемой поддержки имеет важное значение

Важно отметить, что неискажающая торговлю внутренняя поддержка, направленная на предоставление общественных благ, может улучшить благосостояние. В частности, как общие услуги по поддержке сектора, так и затраты на научно-исследовательскую деятельность оказывают положительное влияние. Кроме того, содействие сектору в смягчении последствий изменения климата и адаптации к ним будет иметь важное значение для обеспечения роста производительности и удовлетворения спроса со стороны растущего населения.

Доступ на рынки остается важнейшей составляющей

Недавний анализ ОЭСР показал, что внутренняя поддержка и ограничение доступа на рынки совместно продолжают создавать значительные искажения на мировых рынках. Результаты исследования свидетельствуют о том, что политика в отношении внутренней поддержки и доступа на рынки играет определенную роль в оказании влияния на торговлю агропродовольственными товарами и благосостояние. В частности, устранение внутренней поддержки и торговых барьеров способствует глобальному благосостоянию, производству и торговле. Более единообразные меры значительно увеличивают эти преимущества.

Вывод

Многосторонние торговые переговоры по сельскому хозяйству сложны. После начала Дохийского раунда переговоров в 2001 г. были достигнуты смешанные результаты. Однако недавнее соглашение 2015 г. об отмене субсидий на экспорт сельскохозяйственной продукции, а также другие меры, связанные с особыми защитными механизмами и созданием запасов продовольствия для обеспечения продовольственной безопасности, вселяют надежду на то, что в ближайшем будущем может быть достигнуто дальнейшее соглашение по вопросам внутренней поддержки и доступу на рынки. Переговорщики и лица, занимающиеся разработкой политики, могут эффективно исследовать модели внутренней поддержки сельского хозяйства и их влияние на искажения на глобальных рынках для того, чтобы перейти к согласованным политическим решениям, которые эффективны в исправлении и предотвращении этих искажений.

 

Эта статья подготовлена на основе исследования “Domestic Support to Agriculture and Trade: Implications for Multilateral Reform”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию в марте 2017 года.

 

Джаред Гринвилль – старший аналитик по сельскому хозяйству, Директорат по вопросам сельского хозяйства и торговли, ОЭСР

 

[1] ОЭСР определяет поддержку рыночной цены как «показатель годовой денежной величины валовых трансфертов от потребителей и налогоплательщиков сельскохозяйственным производителям, возникающий в связи с политическими мерами, создающими разрыв между внутренними ценами производителей и справочными ценами на определенный сельскохозяйственный сырьевой товар, измеряемый на уровне фермерского хозяйства».

[2] Рассматриваемые страны: Бразилия, Китай, Колумбия, Индонезия, Казахстан, Российская Федерация, ЮАР, Украина и Вьетнам (Индия не включена).

[3] ОЭСР определяет несвязанные платежи как «выплачиваемые правомочным получателям бюджетные платежи, которые не связаны с текущим производством конкретных сырьевых товаров или поголовья скота либо с использованием конкретных факторов производства».

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
20 сентября 2017
В последние годы правительство Китая начало проводить реформы в области продовольственной и сельскохозяйственной политики страны, в том числе в отношении хлопка, рапса и кукурузы. В этой статье...
Share: 
20 сентября 2017
Большое количество стран владеет запасами пшеницы и риса, несмотря на высокие затраты на их создание. В этой статье автор рассматривает факторы, стимулирующие программы создания запасов...
Share: