Механизм признания эквивалентности СФС-мер таит в себе нераскрытый потенциал

30 сентября 2018

Среди санитарных и фитосанитарных мер стран-экспортеров могут быть кандидаты на признание их эквивалентности с мерами стран-импортеров. С помощью механизма признания эквивалентности можно упростить ведение торговли определенными товарами, расширить доступ на рынки, а также получить другие выгоды.

Устранить или снизить риск для жизни и здоровья человека, животного или растения до приемлемого уровня можно с помощью различных торговых мер. При выборе санитарной и фитосанитарной меры (СФС-меры), которая должна достичь требуемого уровня защиты, правительства могут использовать разные подходы, рассматривать и взвешивать различные факторы. Например, учитываются результаты оценки рисков, наличие научного обоснования и соответствующего международного стандарта, уровень технологического развития, имеющаяся инфраструктура, экономическая эффективность меры. Важно также обеспечить, чтобы СФС-мера применялась только в той степени, в которой это необходимо для охраны жизни и здоровья людей, животных или растений. Таким образом, даже имея похожие сельскохозяйственные и экологические условия, страны могут бороться с одними и теми же рисками в области санитарии и фитосанитарии, используя разнообразные альтернативные меры.

Альтернативные меры страны-экспортера, соответствующие установленному уровню защиты в стране-импортере, могут быть признаны эквивалентными. Учитывая, что каждая страна имеет суверенное право регламентировать ввоз товаров на свою территорию, импортирующая сторона имеет право принимать решение об установлении эквивалентности СФС-мер.

С признанием эквивалентности страна-экспортер и страна-импортер продолжают применять свои СФС-меры, но рассматривают их как одинаковые или эквивалентные, поскольку они достигают таких же результатов и целей торговой политики, хотя и используют для этого различные способы. Важно также подчеркнуть, что воспользоваться механизмом признания эквивалентности может любой член ВТО вне зависимости от уровня своего экономического развития, однако на практике страны, особенно развивающиеся и наименее развитые, сталкиваются с трудностями в его реализации.

Признание эквивалентности СФС-мер в рамках ВТО

Вопрос признания СФС-мер в торговых отношениях между членами ВТО регулируется статьей 4 Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам (Соглашение по СФС). В этой статье всего два пункта и три предложения, поэтому в ней изложены лишь самые общие положения о признании эквивалентности.

Первый пункт предусматривает, что члены ВТО должны признавать СФС-меры других членов как эквивалентные даже в том случае, если эти меры отличаются от их собственных или от тех, которые используются другими членами, торгующими таким же товаром. Для действия этого правила требуется выполнить условие, согласно которому экспортирующий член ВТО должен объективно продемонстрировать импортирующему члену, что его СФС-меры обеспечивают «надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты» импортирующего члена ВТО. Для того чтобы удостовериться в этом страна-экспортер должна по запросу предоставить стране-импортеру разумный доступ для проведения проверок, испытаний и других соответствующих процедур.

Согласно второму пункту статьи 4 члены ВТО должны по запросу начать консультации с целью заключения двусторонних и многосторонних соглашений по признанию эквивалентности определенных СФС-мер.

Таким образом, реализация положений, предусмотренных статьей 4 Соглашения по СФС, возможна только при наличии активных действий со стороны экспортирующего и импортирующего членов ВТО и взаимодействия между ними.[1] Необходимым условием как для проведения проверок, испытаний и других процедур, так и для начала указанных консультаций и переговоров является направление соответствующих запросов.

Решение Комитета по санитарным и фитосанитарным мерам

Положения статьи 4 Соглашения по СФС не предусматривают никаких требований и рекомендаций относительно содержания запросов, сроков для ответов, проведения необходимых процедур и консультаций. Ликвидировать этот пробел и таким образом способствовать реализации механизма признания эквивалентности призвано Решение по имплементации статьи 4 Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам, принятое Комитетом по санитарным и фитосанитарным мерам (документ ВТО № G/SPS/19/Rev.2 от 23 июля 2004 г.).

В этом Решении указывается, что эквивалентность может быть принята для конкретной меры или мер, связанных с одним определенным продуктом или категориями продуктов. Более того, отмечается, что эквивалентность может быть установлена также на системной основе. Если принятие эквивалентности касается одного продукта, тогда стороны могут решить, что нет нужды в подготовке всеобъемлющего и системного соглашения об эквивалентности. Однако впоследствии стороны могут выбрать для себя опцию заключения системной договоренности. Признается, что для установления эквивалентности может потребоваться оценка инфраструктуры и программ, применяемых в рамках рассматриваемой меры. 

Для запуска механизма признания эквивалентности экспортирующий член ВТО должен направить соответствующий запрос о рассмотрении его СФС-меры или мер в адрес импортирующего члена ВТО. В свою очередь, получатель запроса должен своевременно ответить на него, причем оговаривается, что это должно произойти, как правило, в шестимесячный срок. Импортирующему члену рекомендуется также ускорить процедуру установления эквивалентности в отношении тех товаров, которые исторически импортировались из страны, обратившейся с запросом о признании эквивалентности ее СФС-мер.

В своем ответе импортирующий член должен объяснить цель и научное обоснование своей СФС-меры, четко описать риски, которые она устраняет, а также установленный надлежащий уровень защиты, на достижение которого направлена эта мера. Причем в Решении указывается, что объяснение должно сопровождаться копией оценки риска или техническим обоснованием, основанным на соответствующем международном стандарте, предписании или рекомендации. 

Экспортирующий член ВТО также должен предоставить импортирующему члену ряд документов: соответствующую научную и техническую информацию, которая объективно демонстрирует, что предлагаемая им альтернативная СФС-мера достигает надлежащего уровня защиты, определенного импортирующим членом ВТО. Для этого могут использоваться ссылки на соответствующие международные стандарты или оценки рисков, проведенные импортирующим членом или другим членом ВТО. Как и статья 4.1 Соглашения по СФС, Решение предусматривает, что экспортирующий член ВТО должен по запросу предоставить разумный доступ импортирующему члену для проведения проверки, тестирования или других процедур, связанных с признанием эквивалентности.    

Пункт 7 Решения содержит в себе важную рекомендацию, согласно которой импортирующий член ВТО должен проанализировать научную и техническую информацию экспортирующего члена об альтернативных СФС-мерах, чтобы установить, достигают ли эти меры уровня защиты, предоставляемого его собственными СФС-мерами. То есть уровень защиты СФС-меры страны-экспортера не сравнивается с теоретическим «надлежащим уровнем защиты», определенным страной-импортером. Вместо этого проводится сравнение уровня, достигаемого СФС-мерой страны-экспортера в устранении или снижении риска, с тем уровнем защиты, который достигает СФС-мера страны-импортера.

Если экспортирующий член ВТО демонстрирует на основе объективного сравнения или  подхода соответствующей международной организации, что его мера имеет такой же эффект в достижении цели, что и мера импортирующего члена, импортирующий член ВТО должен признать обе меры эквивалентными.

Кроме того, в пункте 8 Решения содержится положение, в котором со ссылкой на статью 9 Соглашения по СФС указывается, что члены ВТО должны в полной мере учитывать просьбы другого члена, особенно развивающейся страны, об оказании соответствующей технической помощи в применении механизма признания эквивалентности СФС-мер. Например, импортирующий член ВТО может помочь идентифицировать меру, которая может быть признана эквивалентной, содействовать в подготовке соответствующей научной и технической информации.

Другие форумы, работающие над механизмами признания эквивалентности

Работа по подготовке процедур, содействующих использованию механизма признания эквивалентности СФС-мер, ведется не только в ВТО, но и в рамках других форумов. Указанное Решение Комитета по СФС призывает членов ВТО активно участвовать в обсуждениях Комиссии «Кодекс Алиментариус» по вопросу эквивалентности, а также в любой работе по этой теме, проводимой Всемирной организацией по охране здоровья животных и в рамках Международной конвенции по карантину и защите растений.

Например, согласно Решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 11 февраля 2014 г. № 17, установление эквивалентности санитарных, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в рамках Евразийского экономического союза проводится в соответствии со следующими документами:

Определение «надлежащего уровня санитарной или фитосанитарной защиты»

Трудность реализации положений статьи 4 Соглашения по СФС связана, в частности, с тем, что экспортирующий член ВТО должен знать «надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты», установленный импортирующим членом. Согласно тексту статьи 4, этого «надлежащего уровня» должна достичь предлагаемая альтернативная СФС-мера.

Что же понимается под фразой «надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты»? Приложение А(5) Соглашения по СФС поясняет, что это «уровень защиты, который считается надлежащим членом ВТО, вводящим санитарную или фитосанитарную меру для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений в пределах своей территории». Многими членами организации эта концепция также именуется «приемлемый уровень риска».

Апелляционный орган ВТО отметил в ряде споров, что выбор уровня санитарной или фитосанитарной защиты является прерогативой члена ВТО и что этот выбор должен осуществляться с учетом ряда других положений Соглашения по СФС. Он также пояснил, что установление надлежащего уровня защиты – это элемент процесса принятия решения, который логически предшествует установлению или применению СФС-меры. В то время как установление надлежащего уровня защиты является целью, СФС-мера является инструментом для достижения этой цели.[2]

Кроме того, Апелляционный орган предупредил об ошибочности предположения, что надлежащий уровень защиты можно установить непосредственно из СФС-меры, поскольку тогда получится, что введенная мера всегда достигает установленный членом ВТО уровень защиты, а этого явно не может быть. Таким образом, выбранный членом ВТО «надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты» определяет, какая СФС-мера должна быть введена.

Следует отметить, что Соглашение по СФС подразумевает обязательство члена ВТО, применяющего СФС-меру, установить и сформулировать свой надлежащий уровень защиты (см. статьи 5.3 и 5.4). Это необходимо, в частности, чтобы проверить в соответствии со статьей 4, достигают ли предлагаемые альтернативные меры надлежащего уровня защиты, определенного импортирующим членом ВТО.

Учитывая, что «надлежащий уровень санитарной или фитосанитарной защиты» является целью, страны часто описывают его в общих чертах. Как пояснил Апелляционный орган, отсутствие в Соглашении по СФС обязательства установить уровень защиты в количественных характеристиках не означает, что член ВТО может определить его с такой неопределенностью, что сделает невозможным применение соответствующих положений Соглашения.

Возможно возникновение ситуации, когда член ВТО не установил свой надлежащий уровень защиты или сделал это с недостаточной точностью и впоследствии возник торговый спор, например о невыполнении обязательства по статье 5.6 Соглашения по СФС. В этом случае, как пояснил Апелляционный орган, третейская группа может определить надлежащий уровень защиты этого члена ВТО на основе того уровня, который отражен в применяемой им СФС-мере. Таким образом, нежелание члена ВТО четко описать выбранный уровень санитарной или фитосанитарной защиты не позволит ему избежать выполнения своих обязательств по Соглашению. Вместе с тем следует отметить, что, по мнению Апелляционного органа, этот подход к установлению надлежащего уровня защиты все же нежелателен, поскольку он может привести к круговому анализу.[3] 

Споры в ВТО о нарушении обязательств по признанию эквивалентности СФС-мер

Жалобы о нарушении статей 4 и 4.1 Соглашения по СФС были включены рядом членов ВТО в запросы о проведении консультаций и об учреждении третейских групп для рассмотрения этих жалоб в рамках механизма разрешения споров ВТО, однако по разным причинам они не были рассмотрены. В Таблице № 1 содержится информация об этих спорах, в том числе об их сторонах, датах обращения в Орган по разрешению споров (ОРС) и текущем статусе.

Следует также отметить, что статьи 4 и 4.1 указывались в запросах заявителей наряду с жалобами о нарушении ответчиками своих обязательств как по Соглашению по СФС и ГАТТ 1994, так и по Соглашению по импортному лицензированию, Соглашению по сельскому хозяйству и Соглашению по техническим барьерам в торговле.

Таблица 1. Перечень споров, в которых заявители указали нарушение статей 4 и 4.1 Соглашения по СФС (по состоянию на 27 сентября 2018 г.)

Название                          и номер спора

Заявитель

Ответчик

Статус спора и результат                по  жалобам о нарушении             статей 4 и 4.1

Жалобы о нарушении статьи 4 Соглашения по СФС

Япония – Сельскохозяйственные продукты II

(DS76)             

США

Япония

Спор был инициирован 7 апреля 1997 года. Доклад третейской группы был распространен 27 октября 1998 г., а доклад Апелляционного органа – 22 февраля 1999 года.

США не стали включать предполагаемое нарушение статьи 4 в свои документы, представленные на рассмотрение третейской группы. Соответственно, третейская группа не рассматривала вопрос о нарушении этой статьи.

 

США – Меры, влияющие на импорт продуктов из домашней птицы

(DS100)

Европейские сообщества

США

Спор был инициирован 18 августа 1997 года. Европейские сообщества не обращались в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора.

Европейские сообщества – Меры, влияющие на импорт древесины из хвойных пород из Канады

(DS137)

Канада

Европейские сообщества

Спор был инициирован 17 июня 1998 года. Канада не обращалась в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора.

США – Некоторые меры, влияющие на импорт крупного рогатого скота, свиней и зерна из Канады

(DS144)

Канада

США

Спор был инициирован 25 сентября 1998 года. Канада не обращалась в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора.

 

 

Австралия – Свежие фрукты и овощи

(DS270)

Филиппины

Австралия

Спор был инициирован 18 октября 2002 года. В июле           2003 г. Филиппины обратились в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора. Третейская группа была учреждена 29 августа 2003 г., но дальше спор не продвинулся.

Австралия - Некоторые меры, влияющие на импорт свежего ананаса

(DS271)       

Филиппины

Австралия

Спор был инициирован 18 октября 2002 года. Филиппины не обращались в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора.

Корея – Радионуклиды (Япония)

(DS495)

Япония

Южная Корея

Спор был инициирован 21 мая 2015 года. Доклад третейской группы был распространен 22 февраля 2018 г., однако в нем отсутствуют выводы по жалобе Японии о нарушении статьи 4. Статья 4.1 обсуждалась в контексте рассмотрения обязательства по статье 2.3 Соглашения по СФС. В настоящее время спор находится на стадии апелляции.

Жалобы о нарушении статьи 4.1 Соглашения по СФС

Австралия – Карантинный режим

(DS287)

 

 

 

Европейские сообщества

Австралия

Спор был инициирован 3 апреля 2003 года.      В августе и октябре 2003 г. Европейские сообщества обратились в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора. Третейская группа была учреждена 7 ноября 2003 года. Спор прекращен, поскольку 9 марта 2007 г. стороны спора сообщили о достижении взаимоприемлемого решения.

США – Некоторые меры в отношении морепродуктов из пангасиуса из Вьетнама

(DS540)

Вьетнам

США

Спор был инициирован 22 февраля 2018 года. Вьетнам еще не обратился в ОРС с просьбой учредить третейскую группу для рассмотрения этого спора.

Источник: составлено на основе информации, представленной на сайте ВТО (www.wto.org)

Примеры признания эквивалентности СФС-мер

В Соглашении по СФС не предусмотрено обязательство членов ВТО о направлении в Комитет по СФС уведомлений о заключенных соглашениях по признанию эквивалентности СФС-мер. В то же время в Решении по имплементации статьи 4 Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам содержится призыв к членам ВТО сообщать в Комитет по СФС о таких договоренностях.

Несколько членов ВТО уже рассказали о своем опыте в признании эквивалентности СФС-мер других членов. Так, в 2014 г. китайский ветеринарный орган признал эквивалентными СФС-меры Мадагаскара для поставок креветок в Китай. В 2015 г. Сенегал сообщил о соглашении с Китаем в отношении СФС-требований к экспорту арахиса. Эта инициатива Сенегала была реализована благодаря поддержке со стороны Китая, Африканского союза и организаций по СФС-стандартам. В 2016 г. Мадагаскар проинформировал членов ВТО о том, что СФС-меры этой страны в отношении рыбной продукции были признаны эквивалентными европейским санитарным правилам. В декабре того же года Южноафриканская организация по охране растений признала эквивалентными все фитосанитарные меры, принятые Мадагаскарской организацией по охране растений, что позволило улучшить доступ малазийских личей на южноафриканский рынок.[4]

Кроме того, согласно информации Канадского агентства по проверке пищевых продуктов, Канада заключила двусторонние соглашения о признании эквивалентности органических продуктов с пятью членами ВТО: ЕС, Коста-Рикой, США, Швейцарией и Японией.

Как отмечалось выше, в рамках Евразийского экономического союза действует процедура признания эквивалентности санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер.[5] 

Эти примеры показывают активные действия ряда стран и Евросоюза в развитии конструктивного двустороннего сотрудничества и укрепление доверия торговых партнеров к регуляторным требованиям и процедурам друг друга, направленным на обеспечение жизни и здоровья людей, животных и растений. Однако таких историй об успешном снижении торговых барьеров все еще мало, их могло бы быть гораздо больше. Руководствуясь статьей 4 Соглашения по СФС, Решением по имплементации статьи 4 Соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам, правительства членов ВТО могут начать процесс и/или активизировать переговоры со своими торговыми партнерами о признании эквивалентности санитарных или фитосанитарных требований для определенных товаров.

Заключение соглашений об эквивалентности СФС-мер будет способствовать сокращению финансовых и временных затрат компаний на выполнение СФС-требований других стран и региональных союзов, снижению количества торговых барьеров на пути сельскохозяйственных и продовольственных товаров. В результате расширится доступ на рынки, увеличится количество и разнообразие безопасной продукции для потребителей и производителей, а также возрастет участие стран в международной торговле.

Наталья Михайловна Шпильковская – юрист со специализацией в праве ВТО, главный эксперт Центра экспертизы по вопросам Всемирной торговой организации, управляющий редактор публикации «Мосты» в МЦТУР




[1] Panel Report, India – Agricultural Products, para. 7.679.

[2] Appellate Body Reports, Australia – Salmon, paras. 199-203; US/Canada – Continued Suspension, ft 1088 to para. 523; Australia – Apples, para. 342; India – Agricultural Products, para. 5.204. 

[3] Appellate Body Reports, India – Agricultural Products, paras. 5.205, 5.226; Australia – Apples, para. 343; Australia – Salmon, paras. 205-207.

[4] Committee on Sanitary and Phytosanitary Measures – Review of the operation and implementation of the SPS Agreement – Draft background document – Note by the Secretariat, G/SPS/GEN/1612, 4 May 2018, p. 5.

[5] Решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 835 «Об эквивалентности санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер и о проведении оценки риска» (в редакции Решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 11 февраля 2014 г. № 17). 

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

 

This article is published under
30 сентября 2018
Беларусь – одна из первых стран мира, которая на законодательном уровне установила взаимосвязь пищевой цепи от животных до продукции животного происхождения, закрепив при этом позицию государства по...
Share: 
30 сентября 2018
Всемирная торговая организация не занимается разработкой международных стандартов, в том числе в области санитарного и фитосанитарного регулирования, но в Соглашении по применению санитарных и...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY