Ожидание решения или создание задела на будущее?

7 декабря 2017

Члены ВТО взвешивают возможные варианты реформирования сельскохозяйственной внутренней поддержки, создания государственных запасов продовольствия и правил по другим темам переговоров по сельскому хозяйству для принятия решений на 11-й Министерской конференции ВТО или для подготовки будущей рабочей программы.

Вопрос сельского хозяйства уже долгое время остается центральным на переговорах в ВТО, но за 23 года, прошедших с момента принятия глобальных правил в этой области, членам ВТО удалось сделать лишь маленькие шаги вперед. Ключевыми элементами переговоров Дохийского раунда, начавшихся в 2001 г., были сокращение искажающих торговлю сельскохозяйственных субсидий и улучшение доступа на рынки. Проблемы сельскохозяйственной торговли входили в более широкие пакеты решений, принятых на последних двух министерских конференциях, поэтому многие говорят, что в Буэнос-Айресе необходимо принять решение, опирающееся на это наследие.

Хотя большинство членов ВТО поддерживают принятие решения по сельскому хозяйству в Буэнос-Айресе, некоторые из них не готовы согласиться на новые правила на этом этапе. Например, США недавно заявили, что они скептически настроены относительно достижения каких-либо значимых результатов в Буэнос-Айресе. Давние разногласия среди членов на политическом и техническом уровнях относительно решения вопросов внутренней поддержки сельского хозяйства и создания государственных запасов для обеспечения продовольственной безопасности неоднократно проявлялись в ходе подготовки к 11-й Министерской конференции ВТО.

Продолжающиеся переговоры, направленные на создание «справедливой и ориентированной на рынок системы торговли сельхозпродукцией», являются частью существующего Соглашения по сельскому хозяйству. Кроме того, члены ООН взяли на себя ряд обязательств в соответствии с Целями устойчивого развития (ЦУР), в том числе ЦУР № 17. Эта цель включает «поощрение создания универсальной, основанной на правилах, открытой, недискриминационной и справедливой многосторонней торговой системы в рамках Всемирной торговой организации, в том числе благодаря завершению переговоров по Дохийской повестке дня в области развития».

Данная ЦУР также призывает страны принять меры в отношении ограничений и искажений сельскохозяйственной торговли как одного из средств достижения цели ликвидации голода и нарушений питания до 2030 г. в соответствии с ЦУР  № 2. С этой точи зрения решение ВТО по сельскохозяйственным субсидиям и другим неразрешенным вопросам является необходимым, но недостаточным требованием для выполнения глобальных целей.

Последние министерские конференции ВТО продемонстрировали, что успех решений ВТО в поддержке этих целей устойчивого развития будет зависеть от их выполнения. Упомянутая ЦУР № 2 предусматривает устранение субсидирования экспорта сельскохозяйственной продукции и «экспортных мер, имеющих аналогичные последствия». Два года назад в Найроби министры торговли договорились ликвидировать этот тип государственной поддержки, но выполнение решения осуществляется медленно. Только ЕС и Австралия представили в ВТО пересмотренные перечни тарифов, отражающие это изменение.

Какие вопросы на столе переговоров?

Многие страны заявили, что Министерская конференция ВТО дает возможность для принятия решения об ограничении и снижении искажающей торговлю внутренней поддержки сельского хозяйства, что является одним из основных нерешенных вопросов переговоров раунда Доха.

В то же время ряд развивающихся стран призвал выработать «окончательное решение» для проблем, с которыми они сталкиваются из-за действующих правил ВТО при закупке продовольствия по субсидированным ценам в рамках своих программ создания государственных запасов для обеспечения продовольственной безопасности. Вопрос субсидирования производства хлопка – еще одна давняя проблема сельскохозяйственной торговли, которая является критической для многих беднейших стран мира, – также включен в повестку дня. И наконец, еще одно предложение для рассмотрения на переговорах касается повышения прозрачности экспортных ограничений на сельхозпродукцию и исключения их применения в отношении гуманитарной продовольственной помощи.

Если удовлетворительные решения не будут целиком или частично выработаны на предстоящей Министерской конференции, эти вопросы можно включить вместе с другими проблемами, не связанными с сельским хозяйством, в рабочую программу действий на период после конференции. Торговые представители заявили, что этот список вопросов мог бы также включать переговоры по доступу на рынки сельхозпродукции, «специальному защитному механизму» для защиты производителей из развивающихся государств и наименее развитых стран (НРС) от резких колебаний объемов импорта или падений цен и по вопросам «экспортной конкуренции», таким как деятельность госпредприятий в сфере сельскохозяйственной торговли, которые остались нерешенными на прошлой Министерской конференции ВТО в Найроби.

Внутренняя поддержка

За последние месяцы члены ВТО представили многочисленные предложения по ограничению искажающей торговлю внутренней поддержки сельхозпроизводителей. Некоторые из них направлены на исправление перекосов в своде правил ВТО, а другие призывают к созданию более справедливой основы для будущей торговли. Серьезные разногласия между странами усложняют достижение соглашения по этой теме.

В частности, появились разногласия между позицией крупных развивающихся стран, таких как Китай и Индия, и других членов, долгое время предоставляющих искажающие торговлю сельскохозяйственные субсидии, например США и ЕС. Хотя Китай и Индия призывают ликвидировать искажающую торговлю поддержку, относящуюся к «янтарной корзине», они также не возражают против сохранения действующих уступок для развивающихся стран, позволяющих предоставлять минимальную поддержку (de minimis). Против этого выступают США, заявляющие, что такая поддержка все равно может искажать рынки. Группа-10, в которую входят страны с очень защищенными отраслями сельского хозяйства, такие как Япония, Норвегия и Швейцария, заявили, что позиция Китая и Индии требует от них невозможного. Группа стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ) в основном поддерживает позицию крупных развивающихся стран.

Июньское предложение ЕС, Бразилии и трех других экспортеров сельхозпродукции предусматривает иной подход. Документ призывает страны установить новые ограничения (долю от объема сельхозпроизводства) на всю искажающую торговлю поддержку, а также направлять более актуальные и точные данные в ВТО. Развивающиеся страны смогут предоставлять большую поддержку, чем развитые страны, или устанавливать новые лимиты позднее, а объем поддержки в НРС не будет ограничиваться. Важно то, что данное предложение пытается привязать новые правила по сельскохозяйственным субсидиям к вопросу закупки субсидированного продовольствия в рамках программ развивающихся стран по созданию государственных запасов для обеспечения продовольственной безопасности. Однако Китай, Индия и другие страны из переговорной коалиции Группы-33, где большая доля населения владеет небольшими земельными участками, заявили, что такое предложение является недопустимым.

Существует и другая коалиция стран, которые не согласны с подходом ЕС и Бразилии, однако по другой причине. Австралия, Новая Зеландия и некоторые другие экспортеры сельхозпродукции призвали привязать ограничения субсидий к фиксированной денежной величине, а не делать их зависящими от объема производства сельхозпродукции. Данное предложение было представлено в октябре и включает различные подходы к установлению ограничений, включая варианты для крупных стран, экономик, предоставляющих большие объемы субсидий, таких как страны Группы-10, и небольших развивающихся стран. Наименее развитые страны освобождаются от ограничений субсидий.

По мнению Мексики, это предложение станет тяжелым бременем для развивающихся стран с высоким уровнем искажающей торговлю поддержки, поэтому она выдвинула альтернативное предложение, основанное на сокращении текущих разрешенных уровней поддержки.

Совсем недавно Аргентина представила предложение, направленное на усиление «сближения», однако оно больше продиктовано ролью страны как организатора конференции, а не ее национальной позицией. Текст предложения основан на элементах из предложений других стран и включает ограничение общего уровня искажающей торговлю поддержки, а также объема субсидий, относящихся к «янтарной корзине».

Создание запасов продовольствия

Делегации также предложили некоторые идеи по созданию государственных запасов для обеспечения продовольственной безопасности. Крупные развивающиеся страны впервые подняли этот вопрос на Министерской конференции ВТО на Бали в 2013 г., когда резкая инфляция цен на продовольствие могла привести к нарушению ими существовавших правил ВТО по уровням сельскохозяйственных субсидий.

Министры подписали временное соглашение, а остальные страны согласились не инициировать судебные разбирательства в ВТО в обмен на более детальную информацию о том, как функционировали эти схемы поддержки, и другие условия. Позднее страны договорились, что данное соглашение будет оставаться в силе до выработки окончательного решения. В то время как Китай, Индия и другие страны Группы-33 поддерживают исключение для таких субсидий по правилам ВТО, экспортеры сельскохозяйственной продукции, такие как Парагвай и Россия, предпочитают решение, основанное на балийском соглашении.

Члены ВТО также обсуждают вопрос о возможности расширения масштаба действующего «промежуточного решения» касательно списка продуктов или соответствующих требований при подготовке текста окончательного решения, однако четкого согласия по данной теме достичь пока не удалось.

Хотя четыре года назад на Бали члены ВТО договорились выработать окончательное решение до Министерской конференции 2017 г., с тех пор этот срок стал гибким. Действующее «промежуточное решение» или защитная оговорка будет оставаться в силе до согласования окончательного соглашения.

Вопросы хлопка и экспортных ограничений

Более десяти лет назад члены ВТО договорились разобраться с вопросом хлопка «стремительно, безотлагательно и конкретно», хотя на практике переговорные усилия столкнулись с проблемами. Некоторые обязательства были одобрены два года назад в Найроби и касались улучшения доступа на рынки для НРС, а также вопросов экспортной конкуренции.

Группа западноафриканских производителей хлопка C4 представила предложение своих членов (Бенина, Буркина-Фасо, Чада и Мали) в октябре. Документ призывает ограничить общий уровень искажающих торговлю субсидий для хлопка, а также мер поддержки, относящихся к «зеленой корзине», которые по действующим правилам ВТО могут оказывать только минимальное искажающее воздействие на торговлю.

Страны, обязавшиеся ограничить искажающую торговлю поддержку (меры «янтарной корзины»), будут обязаны снизить общий уровень искажающей торговлю поддержки для хлопка на 70–90% в зависимости от уровня субсидий в отчетный период. Так как предложение не требует от таких развивающихся стран, как Индия и Китай, брать на себя новые обязательства, развитые страны, например США, не считают его достойной основой для дальнейших переговоров.

Кроме того, предложения по ограничению экспорта сельхозпродукции в основном касались малых шагов для улучшения существующих правил. Инициатива Сингапура, предлагающая повысить прозрачность в этой сфере, в основном была поддержана большинством членов организации. Предложение также предусматривает исключение гуманитарной продовольственной помощи, приобретаемой Всемирной продовольственной программой, из сферы действия этих ограничений.

После Буэнос-Айреса

Перед началом конференции остается неясным, какое решение может быть поддержано членами ВТО. Учитывая это, а также тот факт, что некоторые вопросы сельскохозяйственной торговли почти не обсуждались на недавних переговорах в Женеве, можно сделать вывод, что участники, скорее всего, сосредоточатся на обсуждении положений будущей рабочей программы. Ее структура и подходы к ней будут зависеть от дискуссий в столице Аргентины.

Недавние усилия по согласованию новых рабочих программ, например не увенчавшихся успехом планов подготовить рабочую программу постбалийской повестки дня, привели к неоднозначным результатам. Это значит, что для успеха рабочей программы после 11-й Министерской конференции ВТО потребуется напряженная работа для ее подготовки и политическая воля для ее выполнения.

Аргентина и четыре другие страны, экспортирующие продукцию сельского хозяйства, предложили провести переговоры по доступу на рынки сельхозпродукции, а Канада, Чили и Швейцария призвали членов ВТО обсудить улучшение правил по экспортной конкуренции. Хотя между делегациями не существует согласия по переговорным мандатам, новый консенсус по предстоящей работе мог бы помочь членам ВТО продвинуться вперед к общим ориентирам, например к тем, которые изложены в Целях устойчивого развития.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
7 декабря 2017
Несколько членов ВТО предлагают обновить рабочую программу по электронной коммерции, принятую в 1988 г., и ставят вопрос о создании глобальных торговых правил в этой области. Среди торговых экспертов...
Share: 
7 декабря 2017
Члены ВТО вырабатывают правила по регулированию вредных субсидий для рыболовства и используют дополнительный стимул Целей устойчивого развития, чтобы завершить переговоры к 2020 году. Одним из...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY