Особенности системы оценки риска и научного обоснования в праве ВТО и ЕС

30 сентября 2018

Введение любых санитарных и фитосанитарных мер членом Всемирной торговой организации должно основываться на соответствующей оценке рисков и являться научно обоснованным.

Учреждение Всемирной торговой организации (далее – ВТО) 15 апреля 1994 г. способствовало ускорению процессов либерализации торговли товарами, снижению таможенных пошлин, однако также привело к введению ограничительных нетарифных мер внутреннего характера, в число которых входят санитарные и фитосанитарные меры (далее – СФС меры).

Основу правового регулирования нетарифных мер в сфере обеспечения пищевой безопасности составляет Соглашение по санитарным и фитосанитарным мерам (далее – Соглашение по СФС ). Оно определяет суверенное право каждого члена ВТО по введению СФС мер, необходимых для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений. Таким образом, членам организации предоставлена возможность посредством СФС мер защищать свой национальный рынок от товаров, которые не соответствуют установленным санитарным и фитосанитарным требованиям.      

Анализ многочисленных торговых претензий, подаваемых членами на заседаниях Комитета ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам, и споров, рассматриваемых в рамках механизма разрешения споров ВТО, в том числе на заседаниях Органа по разрешению споров ВТО (далее – ОРС ВТО), свидетельствует о систематическом нарушении одного из основополагающих принципов Соглашения по СФС – введение СФС мер на основе научных принципов и достаточного научного обоснования. Фактически оценка легитимности тех или иных СФС мер, применяемых любым членом ВТО, в том числе как со стороны Российской Федерации, так и по отношению к ней, будет напрямую зависеть от соблюдения этого принципа.                                  

Понятие принципа «введение СФС мер на основе научных принципов и достаточного научного обоснования»

Соглашение по СФС мерам, являющееся одним из многосторонних торговых соглашений «права ВТО»[1], содержит определение этого принципа – «любая санитарная или фитосанитарная мера должна быть основана на научных принципах и не должна оставаться в силе без достаточного научного обоснования» в силу требований статьи 2.2 Соглашения.               

В связи с тем, что решения ОРС ВТО (третейской группы и Апелляционного органа) выступают в качестве дополнительных средств толкования норм «права ВТО» согласно ст.31.3(а) Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. целесообразно обратиться к практике ОРС ВТО для установления содержания этого принципа. Согласно ст. 31.3(а) Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. решения органов ВТО можно учитывать в качестве дополнительного средства толкования норм «права ВТО».[2]

В споре «Япония – Меры, оказывающее воздействие на импорт яблок» третейская группа постановила, что для признания обоснования «научным» требуется использование научных методов.[3] Стоит отметить, что определение исключает не только «необоснованную информацию», но и «недоказанные предположения».[4] Соответственно, в случае рассмотрения спора в ОРС ВТО третейская группа будет учитывать как прямое, так и косвенное научное обоснование, но доказательственная ценность будет различаться.[5]         

Критерии научного обоснования

При введении СФС мер члены ВТО должны принимать во внимание ряд критериев научного обоснования (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Критерии научного обоснования и их толкование

 

Критерии научного обоснования

Толкование ОРС ВТО

1

Наличие «рациональной» взаимосвязи научного обоснования с СФС мерой

 

Апелляционный орган не дает исчерпывающего разъяснения, но предполагает, что научное обоснование служит подтверждением того, что СФС мера необходима для защиты жизни или здоровья.

При этом даже незначительные научные мнения могут служить достаточной научной основой для принятия СФС мер в значении «рациональной» взаимосвязи научного обоснования и СФС меры. (Appellate Body Report, EC – Hormones, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, para. 194)

2

«Достаточность» научного обоснования для демонстрации наличия риска, в целях предотвращения которого вводится мера

 

Третейская группа в споре «США – Некоторые меры, затрагивающие импорт мяса птицы из Китая» пояснила, что для поддержания СФС меры с «достаточным научным обоснованием» такое обоснование должно: 1) иметь рациональное отношение к мере, 2) быть достаточным для демонстрации наличия риска, в целях предотвращения которого вводится мера, и 3) быть необходимым для оценки риска. (Panel Report, USPoultry, WT/DS392/R, para. VII.200)

 

При введении СФС мер допускается следующее исключение: «в случаях, когда соответствующее научное обоснование является недостаточным, любой член может временно ввести санитарные или фитосанитарные меры на основе имеющейся надлежащей информации, включая информацию, полученную от соответствующих международных организаций, а также информацию о санитарных или фитосанитарных мерах, применяемых другими членами». (ст. 5.7 Соглашения по СФС)

 

Система оценки риска

Необходимо отметить, что применение принципа – введение СФС мер на основе научных принципов и достаточного научного обоснования – тесным образом взаимосвязано с проведением соответствующей оценки риска для жизни или здоровья людей, животных или растений.

 Члены ВТО должны обеспечить, чтобы в основу их СФС мер была положена соответствующая обстоятельствам оценка рисков для жизни или здоровья людей, животных или растений, причем осуществляемая с учетом методов оценки риска, разработанных соответствующими международными организациями (статья 5.1 Соглашения по СФС). Как отметил Апелляционный орган в споре «Австралия – Меры, затрагивающие импорт лосося», несоблюдение требований ст. 5.1 Соглашения по СФС повлечет за собой нарушение принципа о введении СФС мер на основе научных принципов и достаточного научного обоснования, предусмотренного в статье 2.2 Соглашения по СФС (Appellate Body Report, AustraliaSalmon, WT/DS18/AB/R, paras. 137-138).

Виды оценки риска

Исходя из положений Приложения А Соглашения по СФС, можно выделить два вида оценки риска.

 

Стоит обратить внимание на толкование положений Приложения А Соглашения по СФС в споре «Европейские Сообщества – Меры относительно мяса и мясной продукции». Третейская группа рассмотрела оценку риска как двухступенчатый процесс, целью которого является:

(i) «выявить наличие неблагоприятного воздействия на здоровье людей, возникающего от присутствия добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов, в пищевых продуктах, напитках или кормах», и

(ii) «в случае наличия такого неблагоприятного воздействия, оценить потенциальную возможность или вероятность наступления такого воздействия».

Соответственно, оценка риска должна представлять собой научный процесс, нацеленный на установление научной основы для планируемого введения членом СФС меры.

При проведении оценки риска следует учитывать следующие требования:

1)  оценка риска должна служить доказательством реального риска, а не теоретического (Appellate Body Report, ECHormones, para. 186);

2)  оценка риска должна быть выражена через количественные или качественные показатели (Appellate Body Report, AustraliaSalmon, paras. 124-5);

3)  оценка риска должна затрагивать конкретный тип риска (Appellate Body Report, ECHormones, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R para. 200);

4) государства не обязаны проводить самостоятельную оценку риска, т.е. они могут воспользоваться оценкой рисков, разработанной международными организациями или другими членами организации (Appellate Body Report, ECHormones, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, para. 190).

Необходимо также понимать, что лежащая в основе СФС мер оценка рисков должно проводиться с учетом международных стандартов по методам оценки риска, разработанных международными организациями, в частности Международным эпизоотическим бюро (далее – МЭБ) (статьи 5.1 и 5.2 Соглашения по СФС)). В рамках МЭБ разработано два кодекса: Кодекс здоровья наземных животных от 1968 г. и Кодекс здоровья водных животных от 1995 г., и два руководства: Руководство по диагностическим тестам и вакцинам для наземных животных и Руководство по диагностическим тестам для водных животных.

Нарушение нормы Соглашения по СФС по этим международным стандартам является одним из оснований для инициирования процедуры разрешения споров в рамках ВТО. В ходе разбирательства центральным вопросом, рассматриваемым третейской группой (а в случае обжалования доклада группы – Апелляционным органом), становится вопрос соответствия национального акта по оценке рисков не только требованиям статей 5.1 и 5.2 Соглашения по СФС, но и положениям по методам оценки рисков МЭБ.                      

Опыт ЕС в разработке методов оценки риска

Помимо международных стандартов целесообразно принимать во внимание опыт других членов ВТО, в частности ЕС, при разработке собственной методологии оценки риска.

Так, принимаемые ЕС меры, регулирующие пищевые продукты и корма, должны основываться на системе анализа риска.[6]    

Система анализа риска в ЕС представляет процесс, состоящий из трех взаимосвязанных компонентов:

 

При этом под оценкой рисков понимается идентификация источника опасности, характеристика этого источника опасности и оценка проявления риска. Под управлением рисками понимается принятие нормативно-правовых актов и решений по пищевой безопасности, и под информированием о рисках – интерактивный обмен информацией и мнениями (заключениями) в процессе анализа риска в отношении источников опасности и рисков, факторов, касающихся рисков и восприятий рисков.

Кроме того, оценка риска основывается на доступном научном обосновании, подготавливаемом независимым органом – Европейским органом по безопасности пищевых продуктов. Результаты этой оценки риска учитываются при управлении риском, т.е. принятии решения наднациональными органами ЕС (Европейской комиссией, Европейским парламентом) или на уровне государств – членов.

Таким образом, члены ВТО должны стремиться к соблюдению положений Соглашения по СФС, в том числе принципа введение СФС мер на основе научных принципов и достаточного научного обоснования. Те страны, которые находятся в процессе присоединения к ВТО, также должны привести свое национальное законодательство в соответствие с Соглашением по СФС. Фундаментальная разработка единой методологии по оценке риска и подготовке научного обоснования с учетом международных требований и опыта зарубежных стран будет способствовать повышению эффективности и результативности принимаемого участия недавно присоединившихся к ВТО членов в заседаниях Комитета ВТО по санитарным и фитосанитарным мерам и в Органе по разрешению споров ВТО. 

 

Татьяна Константиновна Гуляева – к.ю.н., преподаватель кафедры Интеграционного и  европейского права Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)


[1] «Право ВТО», являясь совокупностью норм и принципов, регулирующих торговлю товарами, услугами и защиту прав интеллектуальной собственности, включает «пакет» Соглашений ВТО: все многосторонние торговые соглашения и торговые соглашения с ограниченным кругом участников (Приложения 1-4: Приложение 1 (Приложение 1А (например, ГАТТ – 1994 г.), Приложение 1В (Генеральное соглашение по торговле услугами; Приложение 1С (Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности); Приложение 2 (Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров); Приложение 3 (Механизм обзора торговой политики); Приложение 4 (Соглашение по торговле гражданской авиатехникой и Соглашение по правительственным закупкам).

[2] В споре «США – окончательные антидемпинговые меры в отношении нержавеющей стали, поставляемой из Мексики» Апелляционный орган отметил, что «практика разрешения споров демонстрирует, что члены ВТО придают особое значение заключениям предыдущих докладов третейских групп и Апелляционного органа. Стороны цитируют и опираются на принятые доклады третейской группы и Апелляционного органа при разрешении споров». Таким образом, толкование, выработанное судебной практикой, в докладах групп и Апелляционного органа, становится частью системы ОРС ВТО. (WT/DS344/AB/R. Para.160)

[3] Panel Report, Japan – Apples. WT/DS245/R (15 July 2003), para.8.92.

[4] Там же. Para.8.93.

[5] Там же. Para.8.98.

[6] Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety). OJ L 31, 1.2.2002.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

 

This article is published under
30 сентября 2018
Всемирная торговая организация не занимается разработкой международных стандартов, в том числе в области санитарного и фитосанитарного регулирования, но в Соглашении по применению санитарных и...
Share: 
30 сентября 2018
Доступ на рынки сельскохозяйственной продукции является одним из самых сложных и зарегулированных. Ключевую роль здесь играют нетарифные ограничения и особенно СФС-меры – ввиду масштабного охвата и...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY