От Лимы до Парижа: к новому глобальному соглашению по климату

22 июля 2015

Страны-участницы РКИК ООН продолжают работу над подготовкой нового глобального соглашения по вопросам изменения климата, которое должно быть подписано во время встречи в Париже в декабре этого года.

Текущий год станет переломным моментом в международных переговорах по вопросам изменения климата. Страны-участницы Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) согласились подписать новое глобальное соглашение по климатическим вопросам до конца 21-й сессии Конференции сторон, которая состоится в Париже в декабре 2015 года. Целью соглашения станет дальнейшее укрепление глобальных действий, направленных на борьбу с изменением климата, посредством сокращения выбросов парниковых газов (ПГ) и адаптации к негативным последствиям изменения климата, чтобы удержать повышение глобальной температуры не более чем на 2ºC по сравнению с доиндустриальным уровнем.

Соглашение вступит в силу с 2020 г. и заменит принятый в 1997 г. Киотский протокол, регулирующий международный климатический режим в настоящее время, а также последующие договоренности, принятые во время переговоров ООН по вопросам изменения климата в Копенгагене (Дания) в 2009 г. и Канкуне (Мексика) в 2010 году. В Париже планируется принять соглашение, которое поможет по-новому определить политические и институциональные механизмы управления международным сотрудничеством по борьбе с климатическими изменениями в следующие десятилетия.

Конференция сторон в прошлом декабре в Лиме (Перу) позволила, хоть и с трудом, достичь успеха и заложила достаточную основу для переговоров в этом году. В Лиме стало ясно, что стороны осторожничают с обещаниями перед переговорами 2015 г. и не спешат раскрывать карты, а это свидетельствует о том, что ставки в последующих переговорах будут высоки и между участниками существует информационная асимметрия.

В этой статье дается краткий анализ каждого элемента, который может стать частью нового соглашения в области изменения климата. В ней также будут представлены последствия для более широкого круга заинтересованных сторон, выходящих за рамки участников переговорных сессий РКИК ООН. К таким сторонам относятся представители  министерств финансов и планирования, инвесторы частного сектора и специалисты-практики по вопросам торговли и устойчивого развития.

Правовая форма будущей договоренности

На Конференции сторон РКИК ООН в Дурбане (ЮАР) в 2011 г. страны-участницы решили «в соответствии с Конвенцией начать процесс разработки протокола, иного правового акта или имеющего юридическую силу согласованного итогового документа, применимого ко всем Сторонам». Данный мандат предусматривает две основные опции относительно правовой формы будущей договоренности. Если бы страны выбрали протокол, то соглашение регламентировалось бы статьей 17 РКИК ООН и стало юридически обязательным для всех сторон, ратифицировавших этот протокол.

Парижское соглашение должно быть достаточно динамичным, чтобы учитывать происходящие со временем изменения. На данной стадии кажется, что конечный договор, вероятно, будет содержать более гибкий подход к координации международных усилий по преодолению неблагоприятных последствий изменения климата, чем Киотский протокол. Хотя исполнение юридически необязательного решения труднее обеспечить, оно может быть сразу же применено, если договаривающиеся стороны достигнут консенсуса. Более того, даже если решения Конференции сторон по умолчанию являются необязательными, они могут иногда иметь нормативную ценность (в зависимости от точности и предписательности конкретного решения) и добровольно выполняться на национальном уровне.

Действительно, большинство сторон выразили желание принять гибридный документ, который бы состоял из юридически обязательного инструмента, имеющего форму протокола РКИК ООН, и серий решений Конференций сторон. В то время как ключевой протокол действовал бы постоянно или на протяжении долгого срока, решения Конференции сторон, такие как содержащие предполагаемые определяемые на национальном уровне вклады в глобальное снижение выбросов (далее – национальные вклады), могли бы обновляться в ходе регулярных раундов коллективных действий. Это позволит в среднесрочной перспективе отразить принцип «недопущения утраты достигнутого», зафиксированный в результатах переговоров в Лиме, процедурные механизмы которых также нашли бы свое отражение в ключевом соглашении.

Смягчение последствий изменения климата

С момента принятия Киотского протокола наше понимание важности проблем, связанных со смягчением последствий изменения климата, значительно выросло. Теперь мы знаем, что изменение климата отличается от некоторых других экологических проблем, которые влияют главным образом на определенные малые сектора экономики. Изменение климата имеет структурный характер, а его причины можно найти во всех видах человеческой деятельности. Эта проблема также является глобальной, долгосрочной и таит в себе неопределенность.

Следовательно, обсуждаемое соглашение по вопросам изменения климата должно отражать природу этой проблемы. Оно также должно быть более гибким, динамичным и продолжительным, чем Киотский протокол. В нем должны участвовать все страны, особенно основные быстро развивающиеся государства, чьи выбросы на душу населения (и еще больше по совокупным показателям) значительно выросли с 1997 года. Оно должно создавать атмосферу уверенности среди государств, а также в государственном и частном секторах. Частный сектор должен увидеть, что соглашение приведет к разработке странами более адекватной национальной политики, чтобы фирмы могли начать менять свою стратегическую ориентацию, а это, в свою очередь, может помочь внутреннему законодательству. Один из способов обеспечения такой адекватности – это закрепление соглашения с помощью более сильного правового инструмента, чем было в случае с Копенгагенской договоренностью 2009 года. В конечном счете соглашение должно стимулировать более амбициозные действия по смягчению последствий изменения климата, чем раньше, учитывая, что глобальные выбросы ПГ продолжали ускоренно расти в последнее десятилетие.

Во время переговоров по вопросам изменения климата в Варшаве в 2013 г. стороны договорились, что новое соглашение будет состоять из национальных планов по смягчению климатических изменений, которые дополнят принятую в 2010 г. коллективную цель снижения выбросов для ограничения глобального потепления до 2ºC. В настоящее время мы наблюдаем процесс, в рамках которого стороны представляют информацию о своих предполагаемых национальных вкладах в общее соглашение до начала окончательных переговоров в Париже. После некоторых нелегких дискуссий государства договорились в Лиме о том, какую информацию они могут включать в национальные вклады.

Одной из проблем перед переговорами в Париже является то, что в совокупности амбиции стран по смягчению последствий изменения климата, выраженные в национальных вкладах, могут быть недостаточными. Включение в новое соглашение положений о механизме усиления мер позволило бы гарантировать, что страны имеют возможность со временем расширить свои амбиции. Помимо среднесрочных целевых показателей по смягчению последствий изменения климата, стороны могли бы одновременно представить юридически необязательные планы по процессам перехода к низкоуглеродной экономике, которые свидетельствовали бы о долгосрочных обязательствах государств по отношению к другим сторонам и частным инвесторам. Долгосрочный политический сигнал негосударственным игрокам будет иметь важное значение в перенаправлении потока инвестиций с высокоуглеродных в низкоуглеродные сектора.

Адаптация к изменению климата

Последствия изменения климата и меры, направленные на ограничение потепления двумя градусами, отличаются в разных странах. Поэтому предпосылкой эффективного и справедливого глобального решения проблемы является последовательный и всеобъемлющий подход к адаптации в рамках РКИК ООН. В соответствии с Канкунскими рамками для адаптации, принятыми в 2010 г., был создан Комитет по адаптации, работа которого направлена на поддержку проведения «более активных действий по адаптации согласованным образом в рамках Конвенции».

Текущее отсутствие выраженной глобальной цели по адаптации в рамках Конференции сторон, однако, свидетельствует о продолжающемся недостатке координации в этой важной сфере. Первым шагом могло бы стать согласование глобальной цели для более активных действий по адаптации в соответствии с необходимостью ограничения глобального потепления двумя градусами.[1] Существует также недостаток необходимых ресурсов, причем финансирование мер по адаптации значительно отстает от поддержки мер по смягчению, которая составляет 1/13 от глобального финансирования, направленного на преодоление изменения климата.[2] Коллективное обязательство относительно финансирования мер по адаптации в соответствии с новым соглашением могло бы увеличить масштаб финансирования и обеспечить адекватный ответ на предполагаемое изменение климата.

Механизм смягчения последствий изменения климата в рамках  нового соглашения мог бы содержать ценные сведения относительно того, как можно структурировать коллективные действия по адаптации в глобальном масштабе. Поскольку меры по адаптации принимаются с учетом особенностей стран, то это оправдывает использование подхода «снизу-вверх» в установлении целей. Принятое в Лиме решение приглашает стороны рассмотреть возможность предоставления информации о своих стратегиях по адаптации или включить соответствующий раздел в свои национальные вклады. Раскрытие национальной информации способствовало бы обмену знаниями и опытом среди сторон в соответствии с Канкунскими рамками для адаптации. Распространение знаний об адаптации уже поддерживается на региональном и глобальном уровнях платформами, не входящими в РКИК ООН, такими как weADAPT, GANadapt, Climate and Development Knowledge Network (CDKN). Институциализация распространения знаний в рамках процессов Конференции сторон помогла бы выявить общие интересы и сформировать альянсы среди сторон с похожими проблемами и целями, а также привлечь ресурсы тем странам-участницам, которые особенно уязвимы по отношению к негативным последствиям изменения климата.

Вопросы финансирования

Финансовый раздел нового соглашения должен быть направлен на гарантирование того, что финансовая структура после 2020 г. будет способствовать небывалому росту масштаба инвестиций в борьбу с изменением климата и поддержку беднейших стран мира. Во время встречи в Канкуне развитые страны пообещали к 2020 г. ежегодно выделять 100 млрд долл. США для финансирования мер по смягчению последствий изменения климата и адаптации к нему в развивающихся странах. Стороны договорились, что Зеленый климатический фонд (ЗКФ) станет одним из главных инструментов для распределения таких средств. Во время 20-й Конференции сторон в Лиме капитализация средств превысила первоначальный целевой показатель в 10 млрд долл. США, а в рамках фонда было сформировано специальное подразделение для привлечения софинансирования от частного сектора и других инвесторов.

В среднесрочной перспективе, однако, развивающиеся страны испытывают недостаток промежуточных ориентиров для увеличения масштабов финансирования до 2020 г., в то время как правительства развитых стран под влиянием фискальных ограничений не смогли принять на себя новые обязательства. Механизм для сбалансирования амбиций в период до 2020 г. и после него мог бы помочь сделать вопрос финансов более предсказуемым в рамках двух режимов.

Поддержание глобальной температуры в рамках двухградусного ограничения потребует переориентации инвестиций с модели, основанной на сценарии обычной хозяйственно-производственной деятельности, на устойчивые к изменению климата модели, предусматривающие низкий уровень выброса углерода. Технический экспертный комитет РКИК ООН подсчитал, что размер глобального финансирования на борьбу с изменением климата в 2010-2013 гг. ежегодно колебался в пределах 340-650 млрд долларов США. Из этой суммы 35-50 млрд долл. США направлялись развитыми странами на нужды развивающихся государств. Пока государственное финансирование будет продолжать играть стимулирующую роль в демонстрации рентабельности использования чистых источников энергии, а также транспортных технологий или сельскохозяйственных технологий, учитывающих климатические факторы, становится все более понятно, что большая часть стомиллиардных обязательств должна исходить от частных источников. Гарантии и иные инновационные механизмы повышения кредитного качества были запущены в рамках пилотных проектов в развитых и развивающихся странах для мобилизации частного финансирования. Ожидается, что подразделение для работы с частным сектором ЗКФ поможет внедрить и другие механизмы привлечения средств.

Обеспечение прозрачности

Механизм прозрачности по новому соглашению будет состоять из компонентов, связанных со смягчением последствий изменения климата, адаптацией и финансированием. Со времени встречи в Канкуне решение вопроса прозрачности относительно смягчения последствий изменения климата продвинулось вперед. От развитых стран ожидается представление двухгодичных отчетов о политике по смягчению последствий в разрезе достижения целевых показателей. Кроме того, был основан механизм коллегиального обзора. Забегая вперед, можно сказать, что по мере определения целевых показателей смягчения последствий и формулирования национальных вкладов, создание прозрачного и адекватного механизма общения между странами станет важным фактором установления доверия, репутации и взаимности на основе раскрытой информации. Переговоры в Лиме показали, насколько сложным будет этот процесс, поскольку страны отвергли предложение тщательной проверки их национальных вкладов в течение текущего года до их внесения в соглашение 2015 года. По мере продвижения вперед странам придется осознать, что процесс, гарантирующий прозрачность и сопоставимость документов, составляющих национальный вклад, поможет изучить политику каждой страны и корректировать ожидаемые результаты, что отражает интересы всех участников.  

Необходимость систематических усилий

Со временем все больше признается, что политика, направленная на борьбу с изменением климата, является частью более широкого спектра мер экономической политики. Все более широкий круг игроков принимает участие в переговорах по изменению климата. До встречи в Париже параллельные международные переговоры под эгидой ООН пройдут в Аддис-Абебе (Эфиопия) в июле и в Нью-Йорке в сентябре. Во время переговоров участники попытаются договориться о повестке дня в области развития на период после 2015 г., включая Цели в области устойчивого развития (ЦУР) и пути их финансирования.

Вопросы финансирования мер по борьбе с изменением климата и мер по устойчивому развитию связаны по своему содержанию, а изменение климата, согласно списку, представленному специальной группой ООН в июле прошлого года, является одной из ЦУР. Чтобы максимизировать взаимодействие и сбалансировать компромиссы между адаптацией, смягчением последствий изменения климата и другими целями развития, усиленная координация между этими процессами станет критически важной для эффективного выполнения соответствующих международных целей в последующие годы. Фундаментальной целью Парижского соглашения станет реорганизация глобальных системных изменений в соответствии с ограничением глобального потепления двумя градусами Цельсия. Координация международной политики станет важным фактором для максимизации возможностей смягчения последствий и адаптации. Например, взаимные экономические выгоды можно увеличить с помощью скоординированного устранения препятствий в торговле и нетарифных барьеров для устойчивых к изменению климата технологий, предусматривающих низкий уровень выбросов углерода.

Не менее важным является взаимодействие климатического режима с управлением финансами. Необходимо выработать политику, направленную на поощрение долгосрочных инвестиций и повышение осведомленности инвесторов о нормативной базе, связанной с изменением климата, и климатических рисках. Включение рисков, связанных с природными явлениями, в аналитические обзоры страховых компаний, подобно тому, как это недавно было реализовано Банком Англии, могло бы сделать вопрос адаптации к изменению климата доступным для частных инвесторов. Дискуссии по этому вопросу только начинаются, однако центральные банки и некоторые лица, ответственные за принятие финансовой политики, уже принимают этот фактор во внимание.

Переговоры в Лиме и предстоящие переговоры в Париже являются важными вехами в борьбе с изменением климата, однако нельзя останавливаться на достигнутом. Поэтому для дальнейшей работы потребуются механизмы, которые облегчат движение вперед.

Сани Йе Зу – научный сотрудник по вопросам финансирования мер по борьбе с изменением климата, Институт устойчивого развития и международных отношений (ИУРМО)


[1][1] Magnan, A., Ribera, T., Treyer, S., Spencer, T. (2014), What adaptation chapter in the New Agreement? Institute for Sustainable Development and International Relations Policy Briefs, № 9, 2014 July.

[2] CPI. (2014). The Global Landscape of Climate Finance, Climate Policy Initiative, 2014 November.

 

Хотите получить новый выпуск «Мостов» без промедления? Для бесплатной подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

This article is published under
22 июля 2015
На ближайшую перспективу вклад России в глобальные усилия по снижению выбросов парниковых газов зависит от создания в стране стабильных условий для долгосрочного низкоуглеродного бизнеса и от...
Share: 
22 июля 2015
Изменение климата представляет собой глобальную угрозу человечеству. Рост выбросов парниковых газов, который является главной причиной климатических изменений, связан, в частности, с либерализацией...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY