Правила ВТО по субсидиям для рыбного промысла: достижения и перспективы

7 декабря 2017

Члены ВТО вырабатывают правила по регулированию вредных субсидий для рыболовства и используют дополнительный стимул Целей устойчивого развития, чтобы завершить переговоры к 2020 году.

Одним из наиболее вероятных результатов 11-й Министерской конференции ВТО станет принятие новых правил, направленных на борьбу с негативными экологическими последствиями субсидий для рыбной промышленности. Переговоры по данному вопросу начались в рамках Дохийской декларации 2001 г., однако застопорились на несколько лет, пока им не был дан новый импульс в рамках Повестки дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года. Недавние предложения членов ВТО сосредоточились на мерах регулирования незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла (ННН-промысла) и субсидий, способствующих чрезмерной эксплуатации рыбных запасов, а также на более общих приоритетах изначального мандата: субсидиях, содействующих созданию чрезмерных промысловых мощностей и перелову. Наиболее вероятными пунктами итогового документа 11-й Министерской конференции ВТО станут меры регулирования субсидий для судов и операторов, участвующих в ННН-промысле, обязательства по повышению прозрачности субсидий для рыбного промысла и программа дальнейшей работы.

От Дохийского мандата до текущего дня

Субсидии в рыболовстве стоят в глобальной повестке многие годы. Мировое рыболовство уже страдает от перелова: по данным ФАО, почти 60% разведанных запасов рыбы эксплуатируются в полной мере, а 30% – страдают от перелова. Глобальный флот также страдает от чрезмерной капитализации. В соответствии с исследованием Всемирного банка 2009 г., по мере роста промысловых мощностей и истощения ресурсов глобальная продуктивность вылова упала в среднем в шесть раз в период 1970–2005 годов.

С помощью экономического моделирования и анализа практики было убедительно доказано, что субсидии для рыбного промысла могут создать стимулы для чрезмерной капитализации отрасли и нерациональных уровней вылова. По недавним оценкам, субсидии для рыбного промысла составляли около 35 млрд долл. США в год, из которых почти 20 млрд долл. США были в формах, стимулирующих увеличение рыболовецких мощностей. Управление рыбным промыслом могло бы способствовать в той или иной мере снижению этих последствий, однако обеспечение его выполнения вряд ли было бы эффективным и фактически подорвалось бы политическим давлением со стороны чрезмерно капитализированных флотов.

Члены ВТО учредили мандат для переговоров по этому вопросу в рамках Дохийского раунда в 2001 г. и дополнили его в 2005 г. с целью запрета некоторых субсидий, способствующих чрезмерным промысловым мощностям и перелову, а также для повышения прозрачности и включения соответствующего и эффективного специального и дифференцированного режима для развивающихся государств и наименее развитых стран (НРС), являющихся членами организации. Переговоры столкнулись с техническими сложностями, в частности, касательно разработки мер регулирования, направленных на обеспечение устойчивости запасов рыбы. Также проявилось политическое противодействие в связи с экономической важностью отрасли для развитых и развивающихся стран.

Текст председателя от 2007 г., ставший важным этапом в переговорах, включал в себя: список субсидий, подлежавших запрету; новое правило в отношении субсидий для рыбного промысла, требующих принятия мер; общие исключения; сложную систему специального и дифференцированного режима, в том числе большее количество исключений для мелкомасштабного прибрежного рыболовства и более ограниченные исключения для крупномасштабного рыболовства. Отчет председателя от 2011 г. определил сферы для сближения позиций, например запрет субсидий для ННН-промысла.

После долгого перерыва переговоры возобновились с новой силой с принятием в 2015 г. задачи № 14.6 Целей устойчивого развития (ЦУР) и Повестки дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года. Эта задача предусматривает запрет субсидий, способствующих перелову и избытку рыбопромысловых мощностей, и упразднение субсидий для ННН-промысла до 2020 года. Дополнительную надежду внушает включение обязательных правил касательно субсидий для рыбного промысла в Соглашение о транстихоокеанском стратегическом экономическом партнерстве (ТТП), позднее переименованного во Всеобъемлющее и прогрессивное соглашение для транстихоокеанского партнерства (ВПТТП).

Различные предложения по тексту соглашения были выдвинуты в течение последнего года. Среди их авторов: Новая Зеландия, Исландия и Пакистан; ЕС; Индонезия; группа стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана; Аргентина, Колумбия, Коста-Рика, Панама, Перу и Уругвай; группа НРС; Норвегия, Китай и США. Предложения, выдвинутые в первом полугодии, в июле были сведены в таблицу, а в сентябре – в сводный документ. Накануне 11-й Министерской конференции ВТО переговорщики работали с этим сводным текстом, дополняя его формальными предложениями и текстовыми вставками, поступившими от различных членов ВТО. Они также провели дискуссии относительно вопросов, которые уже созрели для включения в окончательный документ 11-й Министерской конференции, а также вопросов, которые могли бы войти в рабочую программу дальнейших переговоров при подготовке к 12-й Министерской конференции ВТО.

Соотношение сил перед встречей в Буэнос-Айресе

Все предложения включают запрет субсидий на основании их «эффекта», в частности субсидий, связанных с ННН-промыслом, и субсидий, способствующих чрезмерной эксплуатации рыбных запасов. Эти два запрета являются основными кандидатами на включение в соглашение на фоне общего понимания, что субсидии в таких ситуациях, в частности на ННН-промысел, являются настолько неприемлемыми, что меры регулирования могут единообразно применяться, по крайней мере, теоретически, ко всем членам ВТО. Такой подход мог бы исключить или минимизировать обсуждение исключений в форме специального и дифференцированного режима для развивающихся стран, что сделало бы принятие соглашения такими странами практически невозможным. Такое понимание, однако, не является объектом единогласия. Существуют предложения, включающие исключения из этих запретов.

Многие предложения также включают запреты на субсидии, основанные на типе целевых затрат, – капитальные расходы, строительство судна или эксплуатационные затраты, например топливо. Большинство предложений по мерам регулирования этих субсидий, в частности предложения стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана или НРС, включают специальный и дифференцированный режим в виде широких исключений, позволяющих предоставлять субсидии для мелкомасштабного рыболовства и рыболовства в границах исключительной экономической зоны (ИЭЗ) развивающейся страны-члена ВТО.

Ключевые вопросы на переговорах

Субсидии на незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел

Из всех вопросов, находящихся на столе переговоров, наибольшая вероятность достижения какого-то соглашения на 11-й Министерской конференции ВТО касается мер регулирования субсидий на ННН-промысел. Незаконный и несообщаемый промысел представляет собой наиболее серьезную проблему в глобальном рыбном промысле, потери от которой, по некоторым оценкам, составляют до 23 млрд долл. США в год. Этот вопрос включен в ЦУР № 14.6 и имеет явный политический интерес. Центральной темой переговоров станет то, как выявить ННН-промысел в различных юрисдикциях и инициировать применение меры регулирования субсидии. Следующим вопросом, достаточно политизированным и щекотливым, который был недавно поставлен на переговорах, станет то, каким образом разработать меры регулирования ВТО, чтобы избежать оспаривания юрисдикции в различных морских зонах.

Механизм инициирования запрета субсидии: списки РРХО

Большинство предложений по субсидиям для ННН-промысла призывают использовать списки судов, публикуемые региональными рыбохозяйственными организациями (РРХО), для инициирования запрета. Как только судно или оператор попадет в список, субсидии для данного судна или оператора будут запрещены.

Члены ВТО, однако, предложили различные подходы к использованию списков РРХО. Более автоматический подход, продвигаемый Новой Зеландией, Норвегией, группой НРС и рядом других членов организации, подразумевает запрет субсидий при включении судна в список любой РРХО. Другие члены ВТО озабочены процессом включения судов в списки РРХО и предложили осуществлять больший контроль над инициированием запрета. Предложение группы латиноамериканских стран, например, позволяло бы любому члену ВТО признавать списки судов РРХО для целей запрета субсидий. Китай выступил за еще больший контроль, требующий от члена ВТО, субсидирующего судно, проверять его участие в ННН-промысле перед запретом субсидии.

Механизм инициирования запрета субсидии: национальные списки и решения

Второй предложенный подход подразумевает применение запрета субсидий для судов, уличенных национальными правительствами в участии в ННН-промысле. Идентификация могла бы проводиться государствами флага, субсидирующими странами или прибрежными государствами. ЕС, Новая Зеландия и другие члены ВТО предложили осуществлять идентификацию посредством составления национальных списков судов, участвующих в ННН-промысле. Несколько латиноамериканских стран и группа НРС также предложили проводить идентификацию более широко, с помощью национальных решений, признающих суда или операторов участниками ННН-промысла в соответствии с национальным законодательством. Некоторые члены выступили за применение запрета по отношению к судам, которые были признаны прибрежными государствами в качестве судов, участвующих в ННН-промысле в прибрежных водах. Данная идея вызвала сомнения относительно способности одного члена ВТО инициировать обязательства в отношении субсидии другого члена организации. Предложение Норвегии содержит компромиссный подход, в соответствии с которым субсидирующий член должен удостовериться, что получающие субсидии операторы не работали недавно в ИЭЗ другого члена без разрешения.

Запрет субсидий для чрезмерного перелова

Несколько предложений включают запрет субсидий на перелов. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), почти 31% разведанных запасов рыбы по всему миру страдает от перелова.

Наиболее жесткие предложения, включая проекты Новой Зеландии и группы НРС, предусматривают запрет субсидий на все промысловые запасы, которые были признаны переловленными. Другие члены ВТО выступили с предложениями о более узких правилах регулирования. Предлагается предусмотреть условие, что субсидии оказывают негативное влияние на переловленные запасы (предложение ЕС и группы латиноамериканских стран), и/или применить правила к судам, участвующим в вылове запасов, страдающих от перелова (предложение ЕС и группы стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана). Евросоюз также предложил исключить рыболовство в пределах территориального моря из сферы действия меры регулирования.

Предложения Новой Зеландии и группы стран Латинской Америки содержат объективное определение того, когда запас должен считаться чрезмерно выловленным. Другие члены ВТО предпочитают полагаться на решения национальных или региональных органов в сфере рыболовства, хотя были высказаны опасения относительно их надежности и возможности их анализа в ВТО.

Еще один вопрос заключается в том, должны ли правила применяться к неразведанным запасам. Два предложения, поступившие от Новой Зеландии и ЕС, предусматривают запрет субсидий тогда, когда статус запасов неизвестен или когда научная информация о запасах является недостаточной. Некоторые члены, в частности те из них, которые обладают ограниченной информацией о морских запасах, отнеслись к этой идее настороженно.

Субсидии, способствующие чрезмерным промысловым мощностям и перелову

Некоторые члены предложили запретить субсидии, повышающие мощности рыболовных флотов в целом, то есть субсидии, способствующие созданию чрезмерных рыбопромысловых мощностей, или конкретные виды субсидий. Предложение ЕС касается субсидий, повышающих мощности, утверждая, что избыточные мощности являются основной причиной чрезмерного промысла и истощения запасов. Однако многие развивающиеся страны-члены ВТО опасаются, что правила, ограничивающие их способность предоставлять субсидии, повышающие рыболовные мощности, например посредством строительства судов или поддержки более мощных двигателей, ограничат их способность поддерживать развитие национальных рыболовных флотов.

Предложения стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана и группы НРС, группы стран Латинской Америки и ЕС, а также Индонезии включают различные исключения из этого запрета для развивающихся стран: для НРС, для мелкомасштабного рыболовства и для рыбохозяйств, находящихся в ИЭЗ или осуществляющих вылов в соответствии с квотой РРХО. Основной проблемой предложений ЕС и Индонезии является то, что некоторые исключения потребуют ввода мер управления эксплуатацией рыбных ресурсов, чтобы гарантировать, что субсидии не будут способствовать дальнейшему перелову.

Члены ВТО попытались решить проблему субсидий, способствующих перелову, различными способами, и переговорщики часто совмещали этот вопрос с обсуждением правил в отношении субсидий для запасов, страдающих от перелова. Индонезия и группа НРС предложили ввести особые запреты на эксплуатационные затраты, которые обычно считаются содействующими промыслу и, соответственно, перелову. Субсидии на топливо занимают большую часть среди мировых субсидий на эксплуатационные затраты и представляют собой сложный вопрос для обсуждения. Мексика и другие страны считают, что меры регулирования субсидий для рыболовства могли бы охватывать горизонтальные (то есть в масштабах всей экономики) субсидии на топливо, которые приносят пользу рыболовной отрасли. В то же время другие члены ВТО считают, что меры регулирования должны включать особое требование к специфичности из действующего Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ). ЕС предложил, чтобы схемы освобождения от налогов на топливо были вообще исключены из сферы действия нового соглашения по субсидиям для рыбного промысла.

Специальный и дифференцированный режим

Вопрос о том, насколько специальный и дифференцированный режим нужен в окончательном соглашении, зависит от масштаба установленного запрета. Существуют важные политические и технические аспекты переговоров: США, в частности, не особо заинтересованы в более гибких правилах для крупных развивающихся стран в рамках соглашения ВТО. Основанные на оценке воздействия элементы текущих предложений до недавнего времени практически не включали специальный и дифференцированный режим, а если и включали, то в основном в форме продления имплементационного периода для внедрения этих мер регулирования. В то же время более широкий специальный и дифференцированный режим обсуждается в контексте мер регулирования субсидий, повышающих мощности или объемы промысла, многие из которых вообще исключают НРС из этих запретов и действуют в основном в отношении промысла за пределами ИЭЗ развивающихся стран и крупномасштабного рыболовства. Однако другие члены ВТО возражают, указывая на то, что это выведет большие сектора рыболовства из-под действия мер регулирования.

На пути к 11-й Министерской конференции ВТО

В 2017 г. члены ВТО активно призывали принять соглашение по субсидиям для рыбного промысла, в том числе для выполнения ЦУР № 14.6. Несмотря на высокий уровень политических ожиданий и, соответственно, политический импульс для переговоров, их техническая и правовая сложность означает, что конкретные элементы, которые могли бы войти в окончательный документ 11-й Министерской конференции, пока не ясны. Многое будет зависеть от гибкости, проявленной крупнейшими членами ВТО.

И США, и Китай начали формально участвовать в переговорах по субсидиям для рыбного промысла совсем недавно и выступили с жесткими предложениями относительно прозрачности и ННН-промысла соответственно. Взаимопонимание по этим предложениям может быть достигнуто не сразу. Пока не совсем ясно, проявят ли достаточную гибкость члены ВТО, к которым меры регулирования будут применяться в большей степени, при принятии правил, достаточно значимых для поддерживающих их членов. Ясно одно, что независимо от исхода переговоров в Буэнос-Айресе их результаты нужно будет дополнить рабочей программой, касающейся нерешенных вопросов, чтобы они могли войти в следующий документ на 12-й Министерской конференции в 2019 г., за год до установленного срока выполнения ЦУР № 14.6. 

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
7 декабря 2017
Члены ВТО взвешивают возможные варианты реформирования сельскохозяйственной внутренней поддержки, создания государственных запасов продовольствия и правил по другим темам переговоров по сельскому...
Share: 
7 декабря 2017
Министры по вопросам торговли, участники делегаций и тысячи представителей бизнеса и гражданского общества соберутся в Буэнос-Айресе, Аргентина, на 11-й Министерской конференции ВТО, которая станет...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY