Применение и действие международных стандартов Комиссии «Кодекс Алиментариус» в рамках ВТО

30 сентября 2018

Всемирная торговая организация не занимается разработкой международных стандартов, в том числе в области санитарного и фитосанитарного регулирования, но в Соглашении по применению санитарных и фитосанитарных мер содержатся нормы о применении международных стандартов, среди которых особое положение занимает Комиссия «Кодекс Алиментариус».

О Комиссии «Кодекс Алиментариус»

«Кодекс Алиментариус» (далее – Кодекс) или пищевой кодекс – это сборник стандартов, технических норм и правил, методических указаний и других рекомендаций, касающихся подробных требований в отношении определенного пищевого продукта или группы пищевых продуктов, а также осуществления и организации технологических процессов или работы государственных систем регламентации безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей. Стандарты Кодекса не являются заменой или альтернативой для национального законодательства.

Период до 1995 г. описывается в истории Комиссии «Кодекс Алиментариус» как «джентельменский клуб». Государства-члены, как правило, не блокировали процесс принятия новых стандартов, даже если это не входило в их интересы. Число делегатов, принимавших участие в собраниях, было очень мало. Нечасто проходили сами встречи. Как следствие, стандарты всегда принимались на основе консенсуса, даже если процедурные правила предусматривали метод голосования в тех случаях, когда не удавалось достигнуть этого самого консенсуса.    

Все изменилось с появлением Всемирной торговой организации в 1995 г. и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер (Соглашение по СФС). 

Одной из целей, указанных в преамбуле Соглашения по СФС, является использование согласованных санитарных и фитосанитарных мер между членами ВТО на основе международных стандартов, руководств и рекомендаций, разработанных соответствующими международными организациями. Эта цель находит отражение в статье 3, где поощряется гармонизация санитарных и фитосанитарных мер на основе международных стандартов и в то же время признается право членов организации самостоятельно устанавливать необходимый уровень защиты.

Согласно данной норме, меры можно гармонизировать:

1)     основывая их на международных стандартах;

2)     согласовывая их с международными стандартами;

3)     вводя или сохраняя санитарные и фитосанитарные меры, которые обеспечивают более высокий уровень санитарной и фитосанитарной защиты, чем меры на базе соответствующих международных стандартов.

Стоит отметить, что в деле US – Animals третейская группа указала, что Соглашение по СФС не требует четкого разграничения между каждым из терминов «стандарты», «руководящие принципы» и «рекомендации», используемые в статье 3.1 (пар. 7.231).

Первый вопрос, который возникает: как соотносятся между собой данные варианты? Существует ли обязанность у членов ВТО использовать какой-то конкретный способ? Исходя из статьи 3, все вышеперечисленные варианты равны. В доказательство можно привести решение Апелляционного органа по делу EC - Hormones, где было подтверждено, что данные способы равны и не являются взаимоисключающими.[1] Таким образом, член ВТО может выбрать любой из представленных вариантов без каких-либо негативных последствий.

I Вариант

Первый способ, установленный в пункте 1 статьи 3, предусматривает, что члены ВТО будут основывать свои санитарные и фитосанитарные меры на международных стандартах, руководствах или рекомендациях, когда таковые имеются, если в пункте 3 не предусмотрено иное. Под международными стандартами понимаются стандарты, разработанные такими международными организациями, как Комиссия Кодекс Алиментариус, Международное Бюро по Эпизоотии и Секретариат международной конвенции по карантину и защите растений.

Следующий вопрос: чем отличаются между собой первые два способа («основывать на» и «согласовывать с»)? Здесь также не обойтись без толкования Апелляционного органа. В деле EC – Hormones он дал комментарий в отношении выражения «основан на», который предполагает рассмотрение пункта 1 статьи 3 как требование к членам ВТО гармонизировать свои санитарные и фитосанитарные меры, согласовывая их с международными стандартами, руководствами и рекомендациями здесь и сейчас. Апелляционный орган указал, что в действительности эта фраза означает наделять такие международные стандарты, руководства и рекомендации (которые по условиям Кодекса носят рекомендательный характер по форме и существу) обязательной силой. Он также отметил, что гармонизация санитарных и фитосанитарных мер члена ВТО на основании международных стандартов сформулирована в Соглашении по СФС в качестве цели, которая должна быть реализована в будущем, а не в качестве обязательства, которое должно быть реализовано немедленно.[2]

Так, рекомендации, установленные международными организациями, не становятся обязательными в силу Соглашения по СФС. Санитарная и фитосанитарная мера, которая основана на международных стандартах, не обязательно должна полностью соответствовать им, т.е. не все элементы таких стандартов должны быть инкорпорированы в данную меру.

Таким образом, если член ВТО «основывает» свои меры на международных стандартах, это означает, что он берет «часть» такого стандарта и инкорпорирует в свое законодательство, придавая ему юридическую силу. Необходимо добавить, что, когда один член ВТО утверждает, что его мера основана на международном стандарте, другой член, оспаривающий такую меру по пункту 1 статьи 3, будет нести бремя доказывания, что это не так. Однако такая мера не обладает презумпцией непротиворечивости.

II Вариант

Что касается пункта 2 статьи 3 Соглашения по СФС, то можно выделить следующие отличия. Во-первых, термин «согласовывать» более строгий, чем термин «основан на», поскольку он означает, что международный стандарт полностью инкорпорирован в национальное законодательство. Во-вторых, пункт 2 статьи 3 устанавливает, что меры, которые согласуются с международными стандартами, презюмируются непротиворечащими Соглашению по СФС и ГАТТ 1994. Следовательно, такая мера обладает презумпцией непротиворечивости, и бремя доказывания сложнее, т.к. стороне придется опровергнуть эту презумпцию.

Международным стандартам отдается особая роль по Соглашению по СФС, особенно в содействии объективному процессу гармонизации санитарных и фитосанитарных стандартов между членами ВТО. Этого можно достигнуть, побуждая членов ВТО основывать свои санитарные и фитосанитарные меры на международных стандартах, руководствах или рекомендациях, когда они имеются.

Есть и опровержимая презумпция, что санитарные и фитосанитарные меры, согласованные с международными стандартами, руководствами и рекомендациями, обязательно защищают жизнь и здоровье людей, животных и растений и соответствуют действующим положениям Соглашения по СФС и ГАТТ 1994.

III Вариант

Третий возможный вариант – это уклониться от действующих международных стандартов, выбрав санитарные и фитосанитарные меры, которые обеспечивают более высокий уровень защиты. Данный способ важен, поскольку признает право членов ВТО на избрание того уровня защиты, который им кажется приемлемым на своей территории. В отношении данного пункта Апелляционный орган дал следующий комментарий: право члена установить собственный уровень санитарной защиты по пункту 3 статьи 3 Соглашения по СФС – это самостоятельное право, а не исключение из обязательства по пункту 1 статьи 3.

Право на избрание меры, которая отличается от международного стандарта, не является абсолютным. В основу пункта 3 статьи 3 положены два альтернативных условия: либо должно быть научное обоснование для санитарных и фитосанитарных мер, либо санитарные и фитосанитарные меры должны быть результатом выбранного членом уровня защиты в соответствии с положениями пунктов 1–8 статьи 5. Разница между этими двумя условиями не так ясна, даже Апелляционный орган заметил, что пункт 3 статьи 3 не является примером понятной формулировки.[3] Однако ясно то, что и в первом, и во втором случае необходима оценка рисков, предусмотренная пунктом 1 статьи 5.

Следовательно, в том случае, когда член ВТО реализует свое право на введение меры, обеспечивающей более высокий уровень защиты, он обязан исходить из того, что данная мера должна соответствовать другим требованиям Соглашения по СФС, включая требование об оценке рисков. Однако введение санитарных и фитосанитарных мер, которые не согласуются с международными стандартами и обеспечивают более высокий уровень защиты, само по себе не ужесточает требования, предъявляемые к бремени доказывания.

Практика Органа по разрешению споров ВТО в отношении применения международных стандартов

В деле US – Animals третейская группа отметила, что оценка соответствия по статье 3.1 требует двухэтапного анализа:

Во-первых, третейской группе необходимо определить – установил ли один или несколько международных органов по стандартизации, указанных в Приложении А (3), стандарты, руководства или рекомендации, касающиеся данных мер. Если существуют соответствующие международные стандарты, руководства или рекомендации, третейская группа должна сравнить оспариваемые меры с международными стандартами, руководствами или рекомендациями и определить,  основаны ли данные меры на соответствующих международных стандартах, руководствах или рекомендациях (пар. 7.222).

По делу  Russia – Pigs (EU) (пар. 7.865) третейская группа отметила, что «стандарты, призывающие к интерактивным процессам, когда определенные шаги могут зависеть от удовлетворения других шагов, могут потребовать от третейской группы проверки действий как государств-импортеров, так и государств-экспортеров». При этом третейская группа пояснила, что вывод о том, до какой степени обязанность государства-импортера придерживаться международных стандартов, руководств и рекомендаций освобождает или ограничивает действие или бездействие экспортирующего государства, должен быть сделанв каждом конкретном случае.

Что касается фразы «международные стандарты ... когда таковые имеются», то третейская группа в деле EC – Hormones отметила, что необходимо только определить, существуют ли подобные стандарты (пар. 8.72).

Однако в деле Russia – Pigs (EU) было установлено, что идентификация соответствующего стандарта «принципиально связана со смыслом» данного стандарта и продолжает определять этот смысл. При этом третейская группа отметила, что в отношении международного стандарта, в отличие от договора, «правила толкования  Венской конвенции не будут применяться непосредственно», но «они могут служить полезным руководством при рассмотрении третейской группой положений международного стандарта, о котором идет речь» (пар. 7.278).

В деле Australia – Salmon, в контексте здоровья животных, третейская группа определила, что, даже если не существует ни одного международного стандарта для всего спектра болезней рыб, данный факт не означает, что международный стандарт, применяемый только к одному из рассматриваемых заболеваний, не может быть уместным в рассматриваемом им деле (пар. 8.46).

Доктрина о ВТО, международных стандартах и «Кодексе Алиментариус»

В доктрине существует мнение, что режим сотрудничества ВТО и Комиссии «Кодекс Алиментариус» не в полной мере обеспечивает реальную безопасность пищевых продуктов, ставится под вопрос принятие ряда стандартов.[4] Основной задачей должно быть усиление контрольного механизма в процессе принятия международных стандартов Комиссией, а также обеспечение интересов не только крупных торговых держав. Критике подвергается также политизированность и технократический характер работы данной системы.[5] Однако, несмотря на это, мировое сообщество не отказывается от международных стандартов Комиссии.

Участие в международной стандартизации

Предусматривается возможность приглашать помимо правительственных, также международные неправительственные организации на сессии Комиссии и ее вспомогательных органов в качестве наблюдателей. Их участие регламентируется соответствующими положениями Устава ФАО или ВОЗ, а также инструкциями ФАО или ВОЗ, регламентирующими взаимодействие с международными неправительственными организациями. Такие отношения, сообразно с конкретной ситуацией, находятся в ведении Генерального директора ФАО или ВОЗ по рекомендации Исполнительного комитета (пункт 6).

Комиссия также взаимодействует с международными неправительственными организациями. Цель сотрудничества – предоставление информации, консультирование и оказание помощи Комиссии «Кодекс Алиментариус» со стороны экспертов международных неправительственных организаций. Другой целью сотрудничества является предоставление возможности организациям, которые представляют важные области общественного мнения и обладают авторитетом в сферах своей профессиональной и технической компетенции, выразить позицию своих членов и внести свой вклад в гармонизацию межсекторальных интересов среди различных секторальных органов на национальном, региональном и глобальном уровнях. Соглашения, заключенные с такими организациями, предназначены для содействия целям Комиссии «Кодекс Алиментариус» путем обеспечения максимального сотрудничества со стороны международных неправительственных организаций в реализации программы Комиссии.

Существует точка зрения, что международный режим стандартов безопасности продуктов устанавливается совместно Комиссией и ВТО, поскольку последняя оказывает влияние на поддержку международного режима стандартов безопасности продуктов питания путем введения «научного обоснования» как центрального критерия.[6]

Вывод

Таким образом, формулировка норм Соглашения по СФС и практика Органа по разрешению споров ВТО свидетельствуют о политике поощрения применения международных стандартов при установлении санитарных и фитосанитарных мер. Во-первых, гармонизация мер на основе международных стандартов рассматривается как средство избежания неоправданной дискриминации, что является одной из основополагающих целей ВТО. Во-вторых, согласованная с международными стандартами мера презюмируется соответствующей нормам Соглашения по СФС. В-третьих, международные стандарты служат критерием оценки оспариваемой меры. С одной стороны, ВТО заявляет об отсутствии какого-либо принуждения в соблюдении международных стандартов, тогда как, с другой стороны, подобная практика косвенно подталкивает членов организации к их соблюдению.

Конечно, полная гармонизация СФС-мер с международными стандартами невозможна как по объективным (климат, географические условия и т.д.), так и по субъективным (защита национальных интересов, недоверие международным стандартам) условиям. Каждое государство само для себя решает, какой вариант выбрать, но при этом необходимо принимать во внимание иные требования, установленные в данном Соглашении. Для стабильного и устойчивого развития торговых отношений международные стандарты играют важную роль и отказ от них не обоснован, однако Комиссии «Кодекс Алиментариус» необходимо обеспечить максимальную объективность и прозрачность процесса разработки международных стандартов.

Более подробно о понятии международных стандартов в «праве ВТО» можно ознакомиться в статье Марианны Салия, опубликованной в журнале «Актуальные проблемы российского права» в 2016 г.

 

Марианна Романовна Салия – аспирант кафедры международного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), эксперт отдела научно-издательской политики Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)


[1] Appellate Body Report, EC – Hormones, para. 104.

[2] Там же пар. 165.

[3] Там же, пар. 172, 175.

[4] Delimatsis P. The Law, Economics and Politics of International Standardisation // Cambridge Univetsity Press, 2015. – P.491.

[5] Там же.

[6] Там же.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

 

This article is published under
30 сентября 2018
Среди санитарных и фитосанитарных мер стран-экспортеров могут быть кандидаты на признание их эквивалентности с мерами стран-импортеров. С помощью механизма признания эквивалентности можно упростить...
Share: 
30 сентября 2018
Введение любых санитарных и фитосанитарных мер членом Всемирной торговой организации должно основываться на соответствующей оценке рисков и являться научно обоснованным. Учреждение Всемирной торговой...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY