Развитие законодательства и политики в сфере международного инвестирования: возможные варианты действий

14 сентября 2016

Потребности в сфере международного инвестирования необычайно высоки. Все страны пытаются привлечь инвестиции, так как это означает предоставление ресурсов, необходимых для создания рабочих мест, содействия росту и развитию, а также для обеспечения благополучия для каждого из нас.

Международные инвестиции уже стали самой важной формой международных экономических операций и сильнейшим направлением экономической интеграции. Они даже превзошли торговлю товарами и услугами на иностранных рынках. Кроме того, инвестиции связывают национальные экономики с помощью все больше взаимосвязанных производственных сетей и глобальных цепочек создания стоимости.

Существование многонациональных предприятий и их коммерческих связей на различных международных рынках привело к тому, что значительная доля международной торговли происходит в рамках глобальных цепочек создания стоимости, в которых тесно переплетаются инвестиции и торговля. Страны с быстро развивающейся экономикой все больше участвуют в этих процессах в качестве основных получателей прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и крупнейших внешних инвесторов. В условиях таких новых реалий необходимо вновь взглянуть на управление международными инвестициями.

В рамках инициативы E15 Международный центр по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) в партнерстве со Всемирным экономическим форумом создал Экспертную группу по инвестиционной политике, задачей которой являлся анализ законодательства и политики в сфере международного инвестирования, а также возможностей улучшения управления ею с целью содействия привлечению ПИИ для устойчивого развития. Инвестиционный режим охватывает международные инвестиции, обычно предоставляемые многонациональными предприятиями, главным образом посредством ПИИ и различных форм управления без владения акциями, в том числе договоров об управлении и поставках, а также портфельных инвестиций. Исследование было направлено на выявление ключевых вариантов политики, которые могли бы помочь улучшить инвестиционный режим.

При реформировании инвестиционного режима приоритет необходимо отдавать усилиям, направленным на привлечение значительно бóльших потоков ПИИ для достижения устойчивого развития, в частности в развивающиеся и наименее развитые страны, в рамках общепринятого международного регулирования инвестиций. Рекомендации относительно мер по улучшению инвестиционного режима сконцентрированы на необходимости расширить его цели за пределы защиты международных инвестиций и повышения эффективности инвестиционных операций, чтобы они включали содействие устойчивому развитию, а также создавали возможность для достижения других законных целей государственной политики. Кроме того, даются рекомендации по дальнейшей институционализации механизма разрешения споров, действующего в рамках Консультационного центра по международному инвестиционному праву. Переговоры по многостороннему или плюрилатеральному инвестиционному соглашению могли бы помочь создать общий механизм для регулирования международных инвестиций. При этом неформальный процесс достижения консенсуса мог бы предшествовать переговорам или сопровождать их.

История создания правил регулирования международных инвестиций

Несмотря на экономическую важность международных инвестиций, регулирующий их комплексный свод правил отсутствует. Вместо этого инвестиционный режим состоит из более 3000 международных инвестиционных соглашений (МИС), подавляющее большинство которых представляют собой двусторонние инвестиционные соглашения (ДИС). В свою очередь, инвестиционный режим все сильнее влияет на национальные нормы в сфере инвестиций. Международные соглашения и национальная нормативная база в этой сфере вместе регулируют действия иностранных инвесторов и правительств.

Наличие нужного международного регулирования инвестиций не является самоцелью. Учитывая возможность того, что мировая экономика может замедлить свой рост на десятилетие или дольше, тот факт, что в результате финансового кризиса мировой приток ПИИ значительно снизился с пикового значения в 2 трлн долл. США в 2007 г., не прибавляет энтузиазма. Необходимо не только восстановить уровень ПИИ, но и преодолеть предыдущий рекорд. Нет никаких экономических препятствий для удвоения или утроения потоков ПИИ по сравнению с 2007 г., однако проблема заключается не просто в необходимости увеличения инвестиций, а в том, чтобы привлечь бóльший объем инвестиций для устойчивого развития.

Мобилизация инвестиций для устойчивого развития прежде всего требует наличия в индивидуальных странах экономических, регуляторных и способствующих привлечению инвестиций факторов.

Мобилизация таких инвестиций прежде всего требует наличия в индивидуальных странах экономических, регуляторных и способствующих привлечению инвестиций факторов. Однако международные соглашения, регулирующие отношения иностранных инвесторов  и принимающих государств, должны также открывать возможности для инвестиций с помощью более ясных правил и подходящего механизма разрешения споров. Кроме того, эта нормативная база должна предоставлять международную поддержку всем странам, не входящим в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), чтобы те могли повысить свою привлекательность для иностранных инвесторов. Улучшенный инвестиционный режим, обладающий бóльшей легитимностью, позволяет создать среду, способствующую увеличению потоков ПИИ для устойчивого развития.

Рассматриваемые варианты политики сосредоточены на ограниченном количестве вопросов системного характера и нацелены на выработку возможных путей улучшения международного инвестиционного режима. В исследовательских целях эти вопросы обсуждаются отдельно, однако  они тесно взаимосвязаны.

Варианты политики: ПИИ для устойчивого развития

Обновление целей и содержания МИС

Любое обсуждение относительно укрепления международного инвестиционного режима должно начинаться с его целей. Принимая во внимание происхождение МИС, неудивительно, что их главной целью была и остается защита иностранных инвесторов, а с недавних пор и содействие инвестиционной деятельности, чтобы привлечь дополнительные потоки ПИИ и сопутствующих преимуществ.

Расширение цели регулирования для содействия устойчивому развитию

Одной этой цели теперь недостаточно, поэтому она требует расширения. В частности, МИС должны также признавать потребность в содействии устойчивому развитию и потокам ПИИ, поддерживающим эту цель. Дополнительные задачи включают охрану общественного благосостояния и прав человека, в том числе общественного здравоохранения, трудовых стандартов, безопасности и окружающей среды. Для достижения некоторых целей странам с уязвимой экономикой может потребоваться специальная международная поддержка, в том числе и с помощью МИС, что осложняется международной борьбой за инвестиции.

Признание необходимости в существовании адекватного пространства для маневра в политике

Продвижение расширенной цели режима регулирования в свою очередь требует, чтобы государства сохранили определенную часть пространства для маневра в политике, которая дает им право принимать меры для достижения законных общественных целей. Это право должно быть признано в отдельной статье МИС. Наличие такого положения в соглашении также подразумевает ответственное поведение со стороны инвесторов. Содержание МИС должно отражать эту более широкую цель.

Термин «пространство для маневра в политике» расплывчат и зачастую политизирован. Необходимо убедиться, что правительства не используют свое пространство политики в качестве карт-бланша для пренебрежения международными обязательствами, например принципом недискриминации. Аналогично следует гарантировать, что положения о защите и другие ключевые концепции, содержащиеся в МИС, не толкуются слишком широко.

Уточнение ключевых концепций и взаимосвязей между ними

Важный аспект улучшения инвестиционного режима заключается в уточнении ключевых концепций в МИС посредством более четких формулировок, максимально ясно излагающих все виды ущерба и обстоятельства, при которых инвесторы могут требовать компенсацию, а также действия, которые могут и не могут совершать правительства. В связи с этим могло бы пригодиться развитие и повсеместное применение стандартных формулировок. Также необходимы разъяснения о взаимном влиянии международного инвестиционного режима и других существенных сфер международного права, в особенности тех, которые связаны с правами человека, окружающей средой, трудовыми отношениями, торговлей, налогообложением и предоставлением льгот.

Важный аспект улучшения инвестиционного режима заключается в уточнении ключевых концепций в МИС посредством более четких формулировок, максимально ясно излагающих все виды ущерба и обстоятельства, при которых инвесторы могут требовать компенсацию, а также действия, которые могут и не могут совершать правительства.

Создание рабочей группы для подготовки списка характеристик соответствия ПИИ критериям устойчивого развития

По этому вопросу уже были достигнуты некоторые успехи, однако еще многое остается сделать. Во-первых, необходимо выработать определение характеристик международных (и национальных) инвестиций для их соответствия принципам устойчивого развития. Следует создать рабочую группу, которая в рамках процесса с участием различных заинтересованных сторон подготовит список характеристик устойчивости. Этот список может в дальнейшем использоваться правительствами, заинтересованными в привлечении устойчивых ПИИ.

Во-вторых, существует вопрос ответственности инвесторов. Необходимо предусмотреть нормы, содействующие желаемому корпоративному поведению. Правительства и главы принимающих государств, конечно, могут накладывать обязанности на инвесторов в своих национальных законах и нормативных актах, что они с успехом и делают. Инвесторы должны соблюдать эти правила, возлагающие на них ответственность за нарушение установленных норм.

Включение в МИС положений с обязательствами инвесторов

Вместе с тем существует вопрос о том, в какой степени МИС ограничивают возможности стран-реципиентов возлагать обязанности на инвесторов или  препятствуют этому из-за опасения нарушить положения договора. Включение в МИС положений об ответственности инвесторов могло бы улучшить текущую ситуацию благодаря внедрению международных стандартов, хотя будет нелегко добиться согласия по таким стандартам. Более того, общепринятые международные стандарты по этому вопросу могли бы также помочь странам с ограниченными возможностями принять свои собственные законы и нормативные акты в этой области, по крайней мере в определенной степени.

Расширение цели МИС, обеспечение большей ясности их ключевых положений, признание взаимосвязей с другими правовыми режимами и ответственности инвесторов должны стать частью будущей работы.

Разработка международной программы содействия инвестированию для устойчивого развития

Особого внимания заслуживает такой аспект, связанный с целью и содержанием международного инвестиционного режима, как усилия фактически всех правительств привлечь ПИИ и получить от них максимальную пользу. Некоторые правительства, особенно в наименее развитых странах, практически неспособны успешно конкурировать в борьбе за такие инвестиции на мировом рынке ПИИ. По этой причине необходимо запустить международную программу содействия инвестированию в целях устойчивого развития, которая будет направлена на улучшение национальной нормативно-правовой базы в сфере ПИИ и укрепление потенциала для их привлечения. Такая программа должна сфокусироваться на практических способах привлечения потока направленных на устойчивое развитие ПИИ в развивающиеся и наименее развитые страны. Она должна быть направлена на укрепление потенциала агентств по содействию инвестициям в развивающихся странах.

Необходимо запустить международную программу содействия инвестированию в целях устойчивого развития, которая будет направлена на улучшение национальной нормативно-правовой базы в сфере ПИИ и укрепление потенциала для их привлечения.

Выбор варианта имплементации международной программы поддержки

Одним из вариантов имплементации такой программы могло бы стать расширение действия инициативы «Помощь в целях развития торговли» таким образом, чтобы она также включала и инвестиции и в дальнейшем превратилась в инициативу «Помощь в целях привлечения инвестиций и развития торговли». Еще одной среднесрочной целью могло бы стать расширение Соглашения по упрощению процедур торговли и включение в него инвестиций для устойчивого развития и его трансформация в Соглашение по упрощению процедур инвестирования и торговли. Третьим вариантом для всех стран или для группы заинтересованных государств может стать Договоренность о содействии инвестициям, способствующим устойчивому развитию, которая будет посвящена исключительно практическим способам привлечения потока направленных на устойчивое развитие ПИИ в развивающиеся страны.

Основная идея предложения состоит в важности и срочности создания более привлекательных национальных условий для увеличения потоков ПИИ, необходимых для продвижения устойчивого развития и удовлетворения инвестиционных потребностей будущего. Поскольку правительства и частный сектор все больше разделяют эту точку зрения, им необходимо использовать политическую волю, чтобы внедрить международную программу поддержки инвестирования в целях устойчивого развития.

Предотвращение споров, управление ими и их разрешение

Развитие национальных механизмов управления конфликтами между инвесторами и принимающим государством

Даже если цель инвестиционного режима будет дополнена, а его содержание станет более понятным, могут возникать споры между международными инвесторами и принимающими государствами. Поэтому правительствам необходимо разработать национальные механизмы управления такими конфликтами, которые позволят правительствам и инвесторам выражать свое недовольство задолго до того, как они перерастут в полноценное юридическое разбирательство.

Создание механизмов апелляций или всемирного инвестиционного суда

Некоторые споры неминуемо дойдут до уровня международного арбитража. С некоторыми из них можно разобраться с помощью альтернативных механизмов разрешения споров, поэтому их использование должно поощряться. Учитывая центральную роль механизма урегулирования споров между инвестором и государством (УСИГ) для инвестиционного режима, этот механизм должен быть безукоризненным. Это не только технический вопрос, но также и проблема, которая влияет на саму легитимность международного инвестиционного режима. Уже был предпринят ряд шагов, направленных на улучшение механизма, но этого недостаточно.

Прежде всего необходимо создать механизмы апелляций для текущей системы рассмотрения споров арбитражными трибуналами adhoc или, как недавно было предложено Европейской комиссией, учредить постоянно действующий всемирный инвестиционный суд, который бы мог принимать решения по любым спорам или сделать и то и другое. Дальнейшая институционализация разрешения споров таким образом могла бы стать значительным шагом навстречу улучшению инвестиционного режима, аналогичным переходу от разрешения споров специальными судами в рамках ГАТТ к более сильной Договоренности о разрешении споров под эгидой ВТО.

Институциональное развитие в этом направлении, конечно же, не смогло бы обеспечить полную последовательность в применении МИС, учитывая неоднородность основополагающих договоров, несмотря на общность определенных принципов и повторяющихся ключевых концепций. Однако со временем оно бы могло обеспечить единообразие договоров, улучшить процесс разрешения споров и создать свод юридически значимых общих принципов и толкований, которые бы повысили последовательность, предсказуемость и, в конечном итоге, легитимность инвестиционного режима.

Обеспечение непосредственного доступа государств к механизму УСИГ в качестве истцов

Наконец, существует вопрос доступа к любому механизму разрешения споров. В частности, если содержание МИС будет включать ответственность инвесторов, тогда и правительства, пожалуй, должны иметь прямой доступ к механизму разрешения споров. Возникнет также и другой вопрос: должен ли процесс разрешения споров быть открытым для других заинтересованных сторон?

Возможность в долгосрочной перспективе превратить механизм УСИГ в механизм разрешения инвестиционных споров

Действия в этом направлении значительно бы изменили природу процесса разрешения международных инвестиционных споров, превратив его из механизма УСИГ в механизм разрешения инвестиционных споров. Это, в свою очередь, могло бы существенно изменить динамику текущих международных переговоров по УСИГ.

Независимо от того, насколько сложной может быть задача усовершенствования действующего механизма разрешения споров с точки зрения преодоления многочисленных политических и технических сложностей, начало этого процесса послало бы сильный сигнал о том, что правительства осознают необходимость улучшения механизма. Это не просто техническая проблема, но и, как показывают открытые обсуждения механизма УСИГ, вопрос справедливости в глазах общественного мнения.

Создание консультативного центра по вопросам международного инвестиционного права

Учреждение специального консультативного центра

Независимый консультативный центр по вопросам международного инвестиционного права мог бы помочь в создании одинаковых условий для участников разбирательств, предоставляя административную и правовую помощь лицам, которые столкнулись с исками инвесторов и не могут самостоятельно обеспечить себе адекватную защиту. Хотя создание такого органа может быть осложнено рядом препятствий, опыт Консультативного центра по праву ВТО показывает, что это возможно и пойдет на пользу мировой торговой системе.

Независимый консультативный центр по вопросам международного инвестиционного права мог бы помочь в создании одинаковых условий для участников разбирательств.

Создание суда для рассмотрения малых исков для малых и средних предприятий

У малых и средних предприятий обычно отсутствуют знания и ресурсы, необходимые для подачи иска, поэтому им также требуется помощь. В случае создания механизма апелляции издержки и задержки могут представлять еще бóльшее препятствие. В связи с этим может быть полезен механизм разрешения малых споров, работающий в ускоренном режиме, с конкретными сроками исполнения и единоличными арбитрами.

Независимо от этих двух институтов (центра и механизма разрешения малых споров) можно было бы создать дешевый альтернативный механизм урегулирования споров, полезный правительствам и в особенности малым предприятиям, – институт международного инвестиционного омбудсмена, который бы сотрудничал со специально назначенным омбудсменом в государстве-ответчике.

Переговоры по многостороннему плюрилатеральному инвестиционному соглашению

До настоящего времени дискуссии касались отдельных ключевых аспектов международного инвестиционного режима и способов их усовершенствования. Однако можно также воспользоваться комплексным подходом к управлению международными инвестициями, в частности для того, чтобы провести переговоры по комплексному универсальному механизму международных инвестиций, возможно, начав с плюрилатерального механизма, открытого к будущему присоединению других государств. Основанием для создания механизма могла бы стать потребность в содействии ПИИ для устойчивого развития. С ростом ПИИ из стран с быстро развивающейся экономикой сближение политических интересов государств, направляющих и получающих инвестиции, могло бы помочь достижению такой цели.

Кроме того, значимым является факт того, что правительства продолжают демонстрировать желание вырабатывать правила в сфере международных инвестиций, и это подтверждается распространением МИС. Это особенно проявляется в переговорах по двусторонним инвестиционным соглашениям между ключевыми странами, а также в переговорах по мегарегиональным договоренностям, в которых содержатся разделы, посвященные инвестициям. Все эти переговоры предоставляют значительные возможности для формирования инвестиционного режима посредством сужения различий в нормах материального и процессуального инвестиционного права между основными странами-донорами и странами-реципиентами ПИИ. Если это произойдет, результат таких переговоров может стать важной вехой в создании последующего универсального инвестиционного инструмента. Тем не менее переговоры по такому инструменту, особенно если в его основе будут заложены высокие стандарты, столкнулись бы со значительными проблемами, учитывая безуспешность предыдущих попыток, а также различие взглядов и популярность МИС.

Начало исследования с целью создания комплексного универсального инвестиционного режима

Учитывая эти и другие трудности, желательно начать процесс изучения возможности проведения переговоров по международному инвестиционному соглашению. В идеале оно должно быть создано на многосторонней основе. Это может быть в особенности актуальным в свете решения третьей Международной конференции по финансированию развития, состоявшейся в июле 2015 года. Согласно этому решению, ЮНКТАД должен провести работу, направленную на улучшение МИС. ЮНКТАД обладает значительным опытом в этой сфере и оказывает содействие в формировании нового поколения инвестиционной политики с помощью Рамочных основ инвестиционной политики в интересах устойчивого развития.

С другой стороны, ВТО является лучшей платформой для объединения и консолидации торгового и инвестиционного режимов в качестве единой системы, предоставляющей систематическую юридическую и институциональную помощь для будущего развития глобальных цепочек создания стоимости. Таким образом, ВТО может стать Всемирной инвестиционной и торговой организацией. Если этому суждено случиться, то со временем можно было бы реанимировать Рабочую группу по вопросу о взаимосвязи между торговлей и инвестициями или создать новую группу. Еще один вариант – оттолкнуться от существующих соглашений, особенно от Генерального соглашения по торговле услугами, чтобы включить в него другие типы инвестиций и обязательств. Кроме того, возможно, что международный инвестиционный суд и апелляционный механизм, создания которых добивается Европейская комиссия, могли бы стать плацдармом на пути к постоянной многосторонней системе разрешения инвестиционных споров. Это, в свою очередь, послужило бы основой для строительства универсального механизма.

ВТО является лучшей платформой для объединения и консолидации торгового и инвестиционного режимов в качестве единой системы, предоставляющей систематическую юридическую и институциональную помощь для будущего развития глобальных цепочек создания стоимости.

Если поистине универсальный и комплексный инвестиционный механизм – это пока недостижимая мечта, то плюрилатеральное соглашение по международному инвестированию могло бы стать первым шагом в нужном направлении. По аналогии с Соглашением по торговле услугами это могло бы быть соглашение, заключенное заинтересованными сторонами и открытое для присоединения других государств. Текущая ситуация может быть благоприятной для такой инициативы, в частности в случае скорого заключения двустороннего инвестиционного соглашения между Китаем и США. Если это произойдет, то самые важные страна-донор и страна-реципиент среди развитых и развивающихся государств заключат соглашение, которое могло бы послужить шаблоном для будущих договоренностей. Саммит стран «Большой двадцатки» в Китае в 2016 г. может поспособствовать этому.

Следующие шаги: неформальный и инклюзивный процесс достижения консенсуса

Как становится ясно из общественных дискуссий об инвестиционном режиме и дебатов внутри международно-правового сообщества, улучшение режима является злободневным вопросом. Пути усовершенствования следует искать в каждой сфере по мере переговоров по индивидуальным МИС. Если требуется запуск новых инициатив, то это следует делать как можно скорее. Наконец, необходимо серьезно рассмотреть возможность подготовки к переговорам по многостороннему/плюрилатеральному инвестиционному соглашению. В конце концов, любой систематический процесс улучшения инвестиционного режима должен проходить с подачи и под руководством государства.

Необходимо серьезно рассмотреть возможность подготовки к переговорам по многостороннему/плюрилатеральному инвестиционному соглашению.

Начало неформального процесса достижения консенсуса

Тем не менее, принимая во внимание количество заинтересованных лиц, участвующих в международном инвестировании, желательно начать сопутствующий неформальный, но инклюзивный процесс создания доверия, достижения консенсуса и налаживания отношений с целью поиска путей улучшения международного инвестиционного права и режима. Этот неформальный процесс должен происходить вне межгосударственных рамок, чтобы стимулировать свободную и открытую дискуссию по всем вопросам.

Такой процесс должно инициировать авторитетное учреждение, возможно, при поддержке нескольких заинтересованных стран. Необходимо комплексно взглянуть на шаги, которые следует предпринять, опираясь на важную работу, проведенную за последние годы признанными международными организациями. Нужно выявить любые слабые места действующего режима и выдвинуть конкретные предложения по их преодолению, не только с учетом отношений правительств и инвесторов, но и принимая во внимание увеличение потоков способствующих устойчивому развитию ПИИ и их преимущества. В процесс должны быть вовлечены все основные игроки, чтобы не упустить важные проблемы и принять во внимание все ключевые интересы.

Результатом такого процесса мог бы стать проект соглашения, который государства могли бы использовать по своему усмотрению. В любом случае, результат должен быть доступен для всех, чтобы правительства могли усовершенствовать международное инвестиционное право и режим, создав среду, способствующую увеличению потоков ПИИ для устойчивого развития.

Эта статья подготовлена на основе исследования Карла П. Сована “The Evolving International Investment Law and Policy Regime: Ways Forward”, опубликованного Международным центром по торговле и устойчивому развитию (МЦТУР) и Всемирным экономическим форумом в 2016 году.

 

Карл П. Сован – старший научный сотрудник Колумбийского центра по устойчивым инвестициям

 

Подпишитесь на электронную рассылку «Мостов» - заполните эту форму.

 

This article is published under
26 июля 2017
В начале июля члены ВТО рассмотрели торговую политику Евросоюза, а также проанализировали основные факторы, оказавшие влияние на развитие торговли ЕС в течение последних двух лет. В частности, в поле...
Share: 
29 июля 2017
К совместной работе над обеспечением эффективного функционирования ВТО в условиях, когда многосторонняя торговая система сталкивается с рядом трудностей, призвала группа членов ВТО, в которую вошли...
Share: