Реформа субсидий на ископаемые виды топлива: какова роль Всемирной торговой организации?

7 декабря 2017

Группа стран изучает, как торговые инструменты, в том числе потенциально в контексте ВТО, могут продвинуть усилия по реформированию субсидий на ископаемые виды топлива.

Вопрос субсидий на ископаемые виды топлива не является предметом текущих переговоров, но в настоящее время предпринимается попытка начать дискуссии о реформировании таких субсидий в контексте ВТО. В связи с этим неофициальная группа стран, не входящих в «Группу двадцати», известная под названием «Друзья реформы субсидий на ископаемые виды топлива» («Группа друзей»), подготовила заявление, целью которого является поддержка этих реформ до их запланированного объявления на 11-й Министерской конференции ВТО в Буэнос-Айресе.

Работа в различных плюрилатеральных и многосторонних форматах, резкое падение мировых цен на нефть и переговоры ВТО по субсидиям для рыбного промысла, признание Целей устойчивого развития ООН (ЦУР) и принятие Парижского соглашения по климату оказали стимулирующее воздействие на дискуссии о роли ВТО в реформе субсидирования ископаемых видов топлива. За последние два года количество таких обсуждений в рамках ВТО возросло. К числу других проблем можно отнести неактуальность уведомлений о субсидиях на общем уровне в рамках Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам (ССКМ) и частую нехватку достаточной детализации программ, предусматривающих субсидирование ископаемых видов топлива. Кроме того, не существует секторального соглашения об ограничении такой государственной поддержки, в отличие от существующих в настоящее время правил о сельскохозяйственных субсидиях в соответствии с Соглашением по сельскому  хозяйству.

Хотя мнения относительно обоснованности и вариантов решения вопроса о субсидировании ископаемых видов топлива в глобальной торговой организации расходятся, очевидно, что возрастают дискуссии, которые могут привести к тому, что этот вопрос окажется в повестке торговых переговоров.

Субсидии на ископаемые виды топлива: экономические и экологические аспекты

Все крупные экономики субсидируют разведку, переработку и использование ископаемых видов топлива. Мировые ежегодные государственные расходы на субсидии для производителей и потребителей оцениваются Международным валютным фондом (МВФ) в 333 млрд долл. США. Если учитывать внешние издержки, это число увеличивается до 5,3 трлн долл. США. Такое огромное расхождение в оценках и данных объясняется отсутствием общепринятых определения, показателей и механизма отчетности. Несмотря на это несоответствие, субсидии на ископаемые виды топлива явно создают значительную нагрузку на государственные бюджеты и вытесняют финансовые ресурсы из других приоритетных сфер, таких как здравоохранение и образование. Более того, субсидии на ископаемые виды топлива часто усиливают неравенство между богатыми и бедными и могут вызвать серьезные искажения в мировой экономике.

С экологической точки зрения эти субсидии являются важным фактором изменения климата. Они поощряют чрезмерное расходование и расточительное потребление ископаемых видов топлива, на которые приходится 90% выбросов парниковых газов. Задерживая переход на чистую энергию, они еще больше  усугубляют проблему изменения климата. Кроме того, связанное с этим загрязнение воздуха приводит к широко распространенным угрозам для здоровья.

Экологический ущерб, экономическая неэффективность и неблагоприятное воздействие на социальное развитие, связанное с субсидированием ископаемых видов топлива, подрывают общие цели устойчивого развития, закрепленные в Повестке дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года, и связанные с ними Цели устойчивого развития (ЦУР), а также преамбулу Марракешского соглашения об учреждении ВТО. Это также ставит под угрозу усилия, направленные на поддержание глобальной температуры ниже уровня, установленного в Парижском соглашении по климату. Цель состоит в том, чтобы ограничить повышение температуры ниже 2˚C сверх доиндустриальных уровней. Ведущие ученые в области климата предупреждают, что превышение этого уровня может привести к разрушительным последствиям для окружающей среды, включая экстремальные погодные явления и другие стихийные бедствия, вызванные изменением климата.

Движущая сила для международной реформы

Несмотря на отсутствие юридически обязательного глобального обязательства по субсидиям на ископаемые виды топлива, в течение последних нескольких лет различные международные форумы включали этот вопрос в свои повестки дня и взяли на себя добровольные обязательства урегулировать использование таких субсидий.

На саммите в Питтсбурге в 2009 г. «Группа двадцати», коалиция стран с наиболее развитой и развивающейся экономикой, обязалась «поэтапно сократить и усовершенствовать в среднесрочной перспективе неэффективные субсидии на ископаемые виды топлива, оказывая целенаправленную поддержку беднейшим слоям населения». Члены «Группы двадцати» внедрили процесс экспертной оценки, осуществляемый Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), для повышения прозрачности в отношении субсидий на ископаемые виды топлива. Германия и Мексика –страны, которые недавно прошли через этот процесс, а их отчеты были опубликованы и тщательно проанализированы на ежегодных переговорах ООН по климату в ноябре. Перед этим, в 2016 г., свои отчеты представили США и Китай.

В 2009 г. форум Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), состоящий из 21 участника, взял на себя аналогичное обязательство по ограничению субсидий на ископаемые виды топлива и в настоящее время также проводит независимые оценки. Между тем «Группа семи» заявила в своем коммюнике в 2016 г., что ее члены «по-прежнему стремятся к ликвидации неэффективных субсидий на ископаемые виды топлива и призывают все страны сделать это к 2025 году».

С момента своего создания в 2010 г. «Группа друзей» взяла на себя обязательства по сокращению субсидий на ископаемые виды топлива и продвигает реформу субсидирования посредством политических заявлений, исследований и семинаров. В декабре 2015 г. Группа приняла коммюнике в рамках Конференции ООН по климату в Париже, в котором содержится призыв к международному сообществу «активизировать усилия по сокращению субсидий на ископаемые виды топлива посредством [...] прозрачности политики, амбициозных реформ и целенаправленной поддержки беднейших слоев населения». С тех пор это заявление было поддержано 43 странами и тысячами предприятий.

Принятие Парижского соглашения по климату и Целей устойчивого развития придало дополнительный импульс для реформы субсидирования ископаемых видов топлива. Статья 2.1.с Парижского соглашения требует, чтобы стороны «[привели] финансовые потоки в соответствие с траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов парниковых газов и сопротивляемостью к изменению климата». Кроме того, 13 сторон представили свои национальные планы действий в области климата, которые относятся к реформе субсидирования ископаемых видов топлива, в то время как Цель устойчивого развития № 12.C призывает к «[рационализации] неэффективного субсидирования ископаемых видов топлива».

До сих пор не существует юридически обязательного инструмента, предусматривающего отчетность о выполнении этих обязательств и рамки для эффективного ограничения использования субсидий на ископаемые виды топлива. Недавно наметился рост поддержки различных стран в отношении идеи о восполнении этого пробела в ВТО.

Использование импульса Боннской конференции

В этом году на Конференции ООН по климату в Бонне (Германия) Новая Зеландия, которая стала главным двигателем «Группы друзей», подтолкнула страны к мысли о том, чтобы ВТО взяла на себя ведущую роль в реформе субсидирования ископаемых видов топлива (РСИВТ).

В своем выступлении новозеландский министр по вопросам тихоокеанских народов Уильям Сио сказал: «Новой Зеландии хотелось бы, чтобы Всемирная торговая организация уделяла больше внимания РСИВТ. Мы верим в то, что торговая политика может и должна решать глобальные проблемы в области окружающей среды».

Призывы к глобальной торговой организации взять на себя ведущую роль в вопросе ограничения субсидий на ископаемые виды топлива также были сделаны на различных заседаниях экспертов и семинарах в ВТО, в том числе во время встречи в июне 2017 года.

Стремясь привлечь внимание членов ВТО к реформе субсидирования ископаемых видов топлива и поощрить диалог по этому вопросу в рамках глобальной торговой организации, «Группа друзей» вместе с Новой Зеландией и Финляндией проведут совместное мероприятие во время 11-й Министерской конференции ВТО. Они собираются пригласить на него политиков высокого уровня и призвать участников поддержать их заявление о роли ВТО в продвижении дискуссий о регулировании использования субсидий на ископаемые виды топлива.

Кроме того, Франция, продвигающая инициативу Европейского союза по поддержке диалога о роли торговли в регулировании субсидий на ископаемые виды топлива, требует включить этот вопрос в повестку дня Комитета ВТО по торговле и окружающей среде. 

Обоснование инициативы

Сторонники реформы субсидий на ископаемые виды топлива в контексте ВТО говорят, что для этого есть как торговые, так и экологические причины. 

Субсидии на ископаемые виды топлива могут вызвать искажения в торговле. Предоставление субсидий производителям внешнеторговых товаров, таких как нефть, газ и уголь, может искажать конкуренцию между производителями в разных странах, а также между различными источниками энергии. Влияние может также распространяться и на перерабатывающие отрасли, где энергия является основным источником и, следовательно, фактором затрат. Субсидии на ископаемые виды топлива также влияют на конкуренцию между ископаемыми видами топлива и чистой энергией, снижая конкурентоспособность последней и отвлекая инвестиции от чистых источников энергии.

Экологическое обоснование связано с влиянием субсидий, поддерживающих ископаемые виды топлива, на глобальное потепление, поскольку эти субсидии стимулируют производство и использование ископаемых видов топлива, вызывающих потепление, и препятствуют широкому использованию чистой энергии.

Даже в условиях отсутствия торговых искажений некоторые сторонники реформы субсидирования ископаемых видов топлива подчеркивают ценность решения этой проблемы в ВТО. Например, некоторые утверждают, что такие субсидии следует ограничивать из-за их воздействия на окружающую среду и подчеркивают, что преамбула Марракешского соглашения об учреждении ВТО прямо признает необходимость «охранять и сохранять окружающую среду».

Они утверждают, что ВТО предоставит правильную основу для ограничения субсидий на ископаемые виды топлива благодаря своей институциональной структуре. Речь идет о механизмах мониторинга и обеспечения соблюдения, включая Механизм обзора торговой политики и систему урегулирования споров, а также об опыте ВТО в переговорах по секторальным субсидиям. Сторонники реформы приводят в качестве примера опыт переговорщиков в области субсидирования сельского хозяйства и рыболовного промысла, хотя постоянные усилия по обновлению устаревших правил внутренней поддержки сельского хозяйства и обсуждение новых запретов на субсидирование рыбного промысла на практике оказались сложными.

Эксперты говорят, что существуют различные варианты ограничения использования субсидий на ископаемые виды топлива в рамках ВТО. Они варьируются от применения существующих механизмов прозрачности и уведомлений, например в рамках ССКМ или Механизма обзора торговой политики, до инициативы в области плюрилатеральной реформы, реформы ССКМ или переговоров о новой правовой основе. Выбор будет зависеть от уровня амбиций членов ВТО и обоснования, выбранного для этого пути.

Реформа субсидирования ископаемых видов топлива и ВТО: первые шаги

Реформа субсидирования ископаемых видов топлива не является официальным пунктом повестки дня переговоров ВТО, а превращение ее в предмет переговоров потребует дополнительной работы и политической воли, особенно для привлечения стран, которые в значительной степени зависят от ископаемых видов топлива. Потребуются также ответы на давние вопросы в рамках ВТО о том, следует ли расширять существующие переговорные мандаты для включения новых тем.

Вместе с тем ряд международных обязательств придал импульс для выработки правил в отношении субсидий на ископаемые виды топлива. Все большую силу набирает идея о том, что ВТО с ее переговорными функциями, положениями о мониторинге, обеспечении соблюдения и приведении мер в соответствие, а также с многолетним опытом реализации инициатив в области секторальных субсидий может обеспечить правильную институциональную основу для превращения обязательств в реальные действия. Планируемое заявление «Группы друзей» на 11-й Министерской конференции ВТО может стать конкретным первым шагом в этом направлении, хотя его влияние будет зависеть от поддержки, которую оно получит, и от действий, которые оно подтолкнет предпринять. 

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
7 декабря 2017
Члены ВТО ведут активные обсуждения, нацеленные на выполнение давнего мандата по разработке правил внутреннего регулирования в сфере услуг. Растущая доля торговли услугами и увеличение перехода в...
Share: 
7 декабря 2017
В ходе неофициальных дискуссий группы членов ВТО все чаще рассматривают отношения между торговыми и инвестиционными режимами. Вопрос о том, как лучше способствовать инвестициям, давно обсуждается в...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY