Создание возможностей с помощью сотрудничества по вопросам нормативного регулирования

24 октября 2017
regulatory cooperation

По мере интеграции и консолидации производства применение национальноориентированных правил может приводить к появлению ненужных и дублирующих мер, а также к увеличению издержек в различных отраслях. Авторы статьи описывают уроки, извлеченные из сотрудничества по согласованию норм и правил между Канадой и США, чтобы показать его возможности для рационализации развивающихся международных систем регулирования и роль торговых соглашений в этом процессе.

Без сомнения, произошел сдвиг от внутреннего производства к производству, характеризующемуся большей интеграцией в региональные цепочки поставок и глобальные цепочки создания стоимости, что подтверждается и растущей тенденцией создания глобальных продуктов, производимых по единым стандартам и технологиям по всему миру. Это является серьезным препятствием для национальноориентированных правил в условиях постоянной глобализации производства.

Применение различных требований к странам в отношении индивидуальных интегрированных цепочек поставок приводит к ненужным и дублирующим действиям и издержкам. В отношении индивидуальной цепочки поставок действует каждое из государственных требований. Все они имеют одинаковую цель, однако действуют независимо друг от друга.

Тенденция глобализации цепочек создания стоимости очевидна во всех отраслях, хотя это и происходит с различной скоростью и на разных уровнях эволюции. Так как отрасль авиаперевозок уже десятки лет связана с пересечением авиапространства разных стран, правила безопасности авиаперевозок достигли высокой степени согласованности между странами. Медикаменты и их компоненты производятся с помощью все более глобальных цепочек поставок, поэтому регулирующие органы столкнулись с проблемой обеспечения безопасности продукции в других юрисдикциях. Кроме того, по мере консолидации производства разные страны продумывают пути действия в этих юрисдикциях. Хотя отрасли находятся в разных точках спектра между внутренним и глобальным производством, все они больше тяготеют к международной интеграции.

По мере интеграции и консолидации производства регулирующие органы не смогли найти адекватный ответ на вопрос, как они могут осуществлять свою регуляторную деятельность в сотрудничестве с другими странами, чтобы регулировать общие цепочки поставок и совместно произведенные продукты.

США и Канада имеют наиболее интегрированные экономики в мире, однако обладают чрезвычайно независимыми системами регулирования, что приводит к существованию широкого ряда ненужных и дублирующих требований в различных отраслях. Канадско-американский Совет по сотрудничеству в области нормативного регулирования (Совет) занимается поиском механизма, позволяющего избежать появления несогласованных подходов в будущем.

Сотрудничество в сфере нормативного регулирования дает возможность усовершенствовать большое множество дублирующих друг друга международных систем регулирования в будущем, а торговые соглашения могут сыграть в этом процессе незаменимую роль. Пришло время для того, чтобы включать в торговые соглашения положения о регуляторном сотрудничестве и проведении дискуссий между регулирующими органами.

Усилия Канады и США по сотрудничеству в сфере нормативного регулирования предпринимались безотносительно к какому-нибудь соглашению, однако они выиграли от конкретных обещаний лидеров обеих стран. Регуляторное сотрудничество является следующим этапом в эволюции устранения ненужных требований к торговле после тарифов и технических барьеров в торговле, а также санитарных и фитосанитарных мер.

Опыт Канады и США

Усилия Канады и США по сотрудничеству в сфере нормативного регулирования подчеркнули важность существования инициатив и рабочих планов, во главе которых стоят регулирующие органы, в отличие от прошлого опыта, когда такие инициативы и рабочие планы исходили от министерств торговли. Целью такого перехода являлось закрепление за руководителями регулирующих органов ответственности за обязательства, взятые на себя главами государств. В свою очередь, разработка общей стратегии и контроль были закреплены за центральными правительствами в обеих странах (Тайный совет в Канаде и Исполнительный офис Президента США).

На начальном этапе особое внимание было уделено избежанию ошибок, проистекающих из потенциальной критики или недопонимания регуляторного сотрудничества, включая «гонки уступок». Во избежание этого правительствами обеих стран были предприняты шаги, улучшающие регулирование в области здравоохранения, безопасности или защиты окружающей среды. Для того чтобы смягчить озабоченность относительно потери суверенитета, было четко определено, что Совет будет форумом для дискуссий, а окончательные решения всегда будут приниматься каждой страной отдельно. Кроме того, было разъяснено, что, хотя целью работы Совета была масштабная синхронизация работы, обе страны сохранят свои системы регулирования и регулирующие органы.

Регулирующие органы взяли на себя обязательство встречаться каждый год, чтобы обсуждать сотрудничество с упором на среднесрочную и долгосрочную перспективы для определения областей, где сотрудничество может стать полезным для каждой из стран. После начала работы Совета стало ясно, что правительствам не хватает конкретных знаний о функционировании промышленности и влиянии норм на него. Эти встречи состояли из сессий, на которых представителей промышленности просили охарактеризовать отраслевые тенденции и указать на области, куда могли бы быть направлены усилия по регулированию, а также рассказать о разрабатываемых инновациях, технологиях и продуктах, чтобы регуляторы могли подумать о будущих потребностях. Также их просили рассказать об общих тенденциях в производстве, связанных с цепочками поставок и создания стоимости, и поделиться мыслями о факторах, которые могут оказать влияние на систему регулирования.

С началом работы стало ясно, что регулирующие органы в обеих странах были всегда настроены на достижение одного результата в области здравоохранения, безопасности или защиты окружающей среды. Несогласованность возникала просто потому, что системы регулирования разрабатывались независимо с использованием традиционного национальноориентированного подхода с самого начала.

Важно отметить, что со стороны регулирующих органов обеих стран была продемонстрирована готовность к совместному решению проблемы. Это позволило разрешить давние нерешенные вопросы в торговле или устранить односторонние барьеры в рамках сотрудничества по разработке норм. При этом существовали иные санитарные и фитосанитарные меры и технические барьеры либо более широкие вопросы, требовавшие решения, однако они, по мнению сторон, не были готовы для обсуждения.

Стали более очевидными возможности для минимизации диссонанса в цепочке создания стоимости. Задержки в принятии единого стандарта в области энергоэффективности для электроприборов влияли на доступность новых технологий на канадском рынке. Различия в классификации бальзама для губ привели к большим различиям в процессах получения разрешений и стоимости одного и того же продукта в двух странах. Независимые и несогласованные стандарты для детских автокресел привели к ситуации, когда производителям приходилось менять спецификации для крупных ритейлеров, работающих и в Канаде, и в США.

Советом часто поднимался вопрос привлечения других стран, главным образом Мексики. Мексиканским чиновникам было направлено официальное приглашение принять участие во встречах Совета и пленарных заседаниях по вопросам ежегодного планирования. Хотя Совет не планировал стать трехсторонним, такой шаг должен был помочь привлечь внимание к планам Канады и США и стимулировать обсуждение направлений их собственных режимов регулирования.

Кроме того, согласованность между Канадой и США представляет некоторую пользу для цепочек поставок, в которых участвует Мексика, так как она представляет возможность унификации производства для Мексики. При этом создание национального режима регулирования не является обязательным для извлечения пользы из сотрудничества в сфере нормативного регулирования.

Например, Мексика является полноправным участником производства автомобилей в Северной Америке. Согласование стандартов конструирования автомобиля между Канадой и США поможет участию Мексики в этом производственном процессе.

Мексике не нужно вводить в действие систему регулирования, согласованную с Канадой и США, ей просто нужно осуществлять производство в соответствии с этим стандартом для канадского/американского рынка. При таком сценарии системе регулирования не нужно существовать в Мексике. По сути, Мексике может быть проще подстроиться под новые стандарты в Канаде/США, так как стране не потребуется менять какие-либо правила. Страны с самыми надежными, сложными и долго действующими системами регулирования испытывают большие сложности в изменении статус-кво и согласовании стандартов друг с другом.

Возможность для сотрудничества в сфере нормативного регулирования в каждой стране уникальна и зависит от конкретной ситуации с интеграцией производства и трансграничными отношениями, которые в большинстве случаев связаны с конкретной категорией продуктов. Регулирующим органам потребуется разработать стратегии регуляторного сотрудничества и решить, с кем осуществлять согласование или сотрудничество, по какому вопросу и когда.

Последствия для торговых соглашений и варианты политики

В идеале сотрудничество в сфере нормативного регулирования нужно начинать после решения вопросов, связанных с тарифами, санитарными и фитосанитарными мерами и техническими барьерами в торговле, а также после формирования рынков. ВТО занимается решением вопросов, связанных с торговлей, и регуляторное сотрудничество может оптимизировать эффективность торгового потока с точки зрения вопросов регулирования. Следующие шаги для упрощения процедур торговли заключаются в устранении ненужных или дублирующих требований и связанных с ними расходов. Это сработает там, где доступ на рынок достаточно развит, смягчение рисков было успешным, и природа возможностей стоит времени и усилий, которые понадобятся на их реализацию.

Хотя канадско-американский Совет был создан в отсутствие специального положения в Североамериканском соглашении о свободной торговле (НАФТА), за последние шесть лет он выиграл от обязательств, взятых и поддерживаемых канадским и американским лидерами. Вопрос о том, какова должна быть природа любого положения о регуляторном сотрудничестве в будущих торговых соглашениях (региональных или нет) даже на многостороннем уровне, должен учитывать следующее:

  • руководство регулирующим органом;
  • участие заинтересованных лиц в определении краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных возможностей;
  • использование подхода, направленного на оптимизацию существующей торговли, а не ее затруднение;
  • использование в качестве движущих факторов желания и возможности, а не права и обязанности;
  • возможности для регуляторного сотрудничества будут наиболее очевидными в интегрированных цепочках поставок (восходящие) и для глобальных продуктов, входящих на рынки (нисходящие). Учитывая это, действия в рамках регуляторного сотрудничества не будут ограничены участием сторон торгового соглашения и необязательно будут включать все стороны такого соглашения, а также будут различаться в зависимости от подотраслей.

Включение сотрудничества в сфере нормативного регулирования в торговые соглашения должно придать официальный характер дискуссиям о сотрудничестве и разработке планов регулирующими органами. Так как целью сотрудничества является дискуссия между заинтересованными партнерами, необходимо привлечь к определению возможностей регулирующие органы со схожими полномочиями. Важно отметить, что стороны, не подписавшие какое-либо конкретное соглашение, могут включаться в разработку и выполнение рабочих планов регуляторного сотрудничества в зависимости от природы возможности.

И канадское, и американское правительства включили в свои акты требование, согласно которому регулирующие органы должны учитывать обязательства в области торговли и интересы международных торговых партнеров при разработке норм. Системы регулирования Канады и США не были согласованными, несмотря на то что это требование действовало некоторое время. Однако это было еще тогда, когда регуляторное сотрудничество в виде работы Совета даже не предполагалось.

Рост осознания необходимости регуляторного сотрудничества и ожиданий от него в регулирующих органах и среди заинтересованных лиц привел к новому диалогу об ожиданиях участников и результатах деятельности систем регулирования. Проще говоря, никто не задумывался о более глубокой форме сотрудничества, а ожидания того, что политические инструменты могут привести к такому согласованию, отсутствовали. По мере развития регуляторного сотрудничества потребуются более надежные и конкретные политические инструменты, способные обозначить для регулирующих органов дальнейшие шаги.

Регулирующие органы выполняют свои полномочия в сфере здравоохранения, безопасности и защиты окружающей среды и сосредоточены на достижении лучших результатов для своих граждан. Глобализация в ее различных проявлениях, когда производители из разных стран объединяют свои производства, а глобальные продукты ищут пути доступа на рынки разных стран, делает национальноориентированное выполнение этих полномочий все менее и менее жизнеспособным.

Партнерство регуляторов является идеальным способом распространить их полномочия на цепочки создания стоимости, а обсуждение сотрудничества в сфере нормативного регулирования позволяет наметить пути развития. Торговые соглашения могут дать необходимый для этих дискуссий импульс, однако основная инициатива должна исходить от регулирующих органов, которые должны найти возможность более эффективно осуществлять свои функции.

ЭтастатьянаписананаосновеаналитическогодокладаRegulator Considerations: Leveraging Opportunities through Regulatory Cooperation”.

В марте 2017 г. МЦТУР и Межамериканский банк развития организовали обсуждениевопросов регуляторного единства в рамках проекта по созданию Базы данных РТС.

Робрет Карберри – основатель Carberry Insights and Associates Inc. и бывший заместитель секретаря Совета по сотрудничеству в области нормативного регулирования

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

This article is published under
24 октября 2017
МЦТУР Соблюдение требований к продукту, услуге и технологии является обязательным на всех этапах глобальных цепочек создания стоимости. Если некоторые из этих требований действуют в рамках частных...
Share: 
24 октября 2017
Около 96% мировой торговли подвержено влиянию как минимум одного нетарифного регулирования, поэтому отказ от протекционизма, устранение излишних торговых барьеров и регуляторное сотрудничество могут...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY