Техническое регулирование и политика импортозамещения

24 октября 2017

Правительства активно используют меры технического регулирования для достижения различных целей, в том числе для защиты интересов национальных производителей и политики импортозамещения. Авторы статьи рассматривают, в частности, силу и слабость ТБТ-мер с точки зрения протекционизма.

Несмотря на провозглашаемые идеи глобализации экономик и снятия барьеров в торговле, а также формирование единых правил мировой торговли на уровне ВТО, многие страны так или иначе используют протекционистские меры с целью поддержки национального производителя. Генеральный директор ВТО Р. Азеведу на пресс-конференции в Женеве еще в 2013 г. отметил: «Мы наблюдаем дальнейшее развитие протекционистских тенденций. Этот процесс идет медленно, но верно, страны стремятся поддерживать своих производителей».[1]

Особенно интенсивно протекционизм используется в условиях мирового финансового кризиса. Стремясь защитить национальную промышленность, правительства большинства государств идут по пути введения дополнительных ограничений и запретов в отношении импортных товаров.

В последние годы ВТО и другие международные организации начали выступать с предупреждениями о росте протекционистских мер. Так, в отчете ВТО за май – октябрь 2016 г.[2] отмечено, что с 2008 г. страны G20 ввели 1583 новых торговых ограничений и отменили только 387. По мнению авторов отчета, это худшие показатели мониторинга стран G20 с 2009 г.

В сложившихся условиях ВТО все сложнее выполнять функции «справедливого» регулятора в сфере международной торговли. Некоторые эксперты считают, что ситуация в области применения правил ВТО напоминает антидопинговую борьбу в спорте: на словах все за чистую борьбу атлетов, а на деле все усиленно работают над тем, чтобы использовать в своих интересах неопределяемые или официально не входящие в разряд запрещенных препараты.

Ограничения и запреты зачастую касаются российских товаров. Как отмечает Минэкономразвития России, по состоянию на 1 сентября 2017 г. в отношении российских товаров действует 143 меры, в том числе: антидемпинговая пошлина – 43, специальная защитная пошлина – 13, компенсационная пошлина – 1, прочие нетарифные меры – 86; административные меры (включая дополнительные сборы, пошлины и ограничение по номенклатуре) – 28, технические барьеры – 15, тарифные квоты – 3, квотные ограничения – 2,  акцизы на дискриминационной основе – 7, запреты на импорт – 6, санитарные и фитосанитарные меры – 17, угрозы введения меры – 8.[3]

Более половины от всех действующих антидемпинговых мер введены в отношении импорта российских черных металлов и изделий из них, то есть именно в отношении тех товаров, ради которых, по некоторым оценкам, Россия и вступала в ВТО.

Важную роль в арсенале мер протекционизма играют меры технического регулирования, такие как нормирование характеристик продукции в технических регламентах и стандартах, процедуры оценки соответствия.

Меры технического регулирования в системе ограничений международной торговли

В последнее время значимость тарифных ограничений импортных операций заметно снижается, так как присоединение страны к ВТО накладывает существенные ограничения на ввозные таможенные пошлины за счет их связывания и последовательного снижения. Например, в целях выполнения обязательств России в ВТО, Евразийская экономическая комиссия утвердила очередное снижение ставок ввозных таможенных пошлин, затронувшее примерно 4800 товарных позиций.

Это подтверждает динамика средневзвешенной ставки импортного тарифа за 2012–2016 гг. (Таблица 1).

В этих условиях протекционистские меры сдвигаются в сторону нетарифных ограничений импорта. Будучи более завуалированными, чем таможенные пошлины, нетарифные меры дают больше возможностей правительствам разных стран для их введения.

Среди этих ограничений особую роль играют меры технического регулирования, которые объединяются термином «ТБТ-меры» и регулируются в ВТО Соглашением по техническим барьерам в торговле (Соглашение по ТБТ).

 

Об этом свидетельствуют данные, представленные на Рисунке 1: ежегодный рост числа введенных ТБТ-мер в мире в среднем составляет 14%, и значительно возрастает год от года. Например, общее количество уведомлений о ТБТ-мерах в 2016 г. превысило общее количество уведомлений за 2015 г. уже на 17,5%.

Чем же так привлекательны меры технического регулирования?        

Важная особенность этих мер – невозможность распознать истинную цель их введения: на словах (официально) эти меры вводятся для защиты людей, охраны окружающей среды, предупреждения обманной практики, а на деле они могут ограничивать импорт продукции. В этом и заключается их сила: может происходить постепенное ужесточение или изменение технических требований каждый раз, когда усиливается конкуренция со стороны иностранных товаров (Рисунок 2).

 

При этом решение о принятии ТБТ-мер находится в полной компетенции соответствующих правительств, и достаточно сложно оспорить право государства на применение технических регламентов, содержащих правила и нормы безопасности, требования к сертификации, маркировке и др.

«Зеленая» экономика или «зеленый» протекционизм?

С середины 1990-х гг. начала расширяться практика использования так называемых «зеленых» нормативов, устанавливающих повышенные требования к безопасности пищевой и химической продукции, удобрениям и др. Аргументом в пользу их введения является стремление национальных правительств защитить потребителей, их здоровье и жизнь, обеспечить охрану окружающей среды. Формально это соответствует положениям Соглашения ВТО по ТБТ и в значительной степени затрудняет отнесение этой практики к протекционизму.

Первым по этому пути пошел Евросоюз: в 1993 г. Европейский чайный комитет предложил с 1996 г. ввести новые стандарты качества чайных листьев, что привело к ограничению ввоза китайского чая в Европу.[5]

Можно проследить, как последовательно Евросоюз вводил «зеленые» нормативы, де-юре направленные на защиту европейских потребителей, а де-факто ограничивающие импорт.

Упаковочные материалы. В целях предотвращения и сведения к минимуму экологических проблем, связанных с использованными упаковочными материалами, была введена Директива 94/62/EC, определяющая требования к составу и возможности повторного использования всех упаковочных материалов, ввозимых в ЕС.

Удобрения. Регламент ЕС № 2003/2003 содержит ограничения, касающиеся допуска удобрений на рынок ЕС, маркирования знаком EC fertilizer4, а также требования к упаковке.

Потенциально опасные элементы в электротехническом и электронном оборудовании. Директива 002/95/EC (RoHS) ограничивает применение опасных веществ в изделиях и распространяется на производителей электронного и электрического оборудования в ЕС и за его пределами в том случае, если продукция предназначена для стран ЕС.

Согласно новой Директиве 2011/65/EС (RoHS2), надзорные органы Европейского союза усиливают контроль на внутреннем рынке ЕС. Продукция, не имеющая подтверждающей документации (соответствие RoHS), не допускается к ввозу на территорию стран-членов ЕС.

Химическая продукция. В соответствии с Регламентом ЕС № 1907/2006 (REACH6) предписывается обязательная регистрация химических веществ (поставка более 1 тонны) в Европейском химическом агентстве (ЕХА). Под действие этого Регламента подпадают химические вещества как в чистом виде, так и входящие в состав препаратов или изделий. Производство и импорт не зарегистрированных в ЕХА веществ запрещается, наказание определяется отдельно законодательством каждой страны-члена ЕС (от штрафа до тюремного заключения).

Этот Регламент затронул около семи отраслей российской экономики, или, по приблизительным оценкам, не менее 60–70% всех российских предприятий, так или иначе причастных к экспорту.

Кроме того, для химической продукции следует учитывать положения Директивы 67/548/EЭC и Директивы 1999/45/EC по классификации, упаковке и маркировке опасных веществ и препаратов.

Биомасса. Директива 2009/28/EC по возобновляемой энергии заложила основы мирового тренда в этой сфере. С одной стороны, ЕС поддерживает использование биомассы в производстве энергии и ставит задачу к 2020 г. увеличить долю энергии из этого сырья до 20%. С другой стороны, необходимо, чтобы на территории ЕС биомасса, как энергоресурс и биотопливо, обеспечивала возможность устойчивого развития.

В 2006 г. была сформирована Международная система сертификации в области устойчивого развития и углеродосодержащих выбросов (ISCC), предназначенная для сертификации биомассы на национальном и международном уровнях. Введение этой системы сертификации сказывается на поставщиках биомассы из Малайзии, Индонезии, Вьетнама, Бразилии, Таиланда, Аргентины, стран Северной Африки, Мадагаскара, а также на российских поставщиках топливных пеллет и брикетов.

Одновременно с введением сертификации биомассы ЕС инициировал разработку ряда международных стандартов в этой сфере. Стандарты из ИСО серии 17225 «Биотопливо твердое. Классы и технические условия на топливо» касаются вопросов классификации, обеспечения качества, безопасности и эффективности различных видов твердого биотоплива и др.

Древесина. Первоначально изменения правил оборота древесины в ЕС появились на уровне отдельных стран-участниц (в частности, в 2009 г. изменения коснулись норм Великобритании). В 2010 г. соответствующие правовые акты были приняты уже на уровне ЕС. Регламент ЕС № 995/2010 от 20 октября 2010 г. устанавливает обязательства операторов, размещающих на рынке лесоматериалы и продукцию из древесины, и ужесточает требования к поставщикам этой продукции на рынок ЕС. Регламентом, среди прочего, запрещается оборот на территории ЕС незаконно заготовленной древесины, под которой понимается древесина, заготовленная с нарушениями законодательства страны происхождения.

В СШАаналогичные ограничения введены законом Лейси, действие которого распространяется на оборот всей продукции из древесины (пиломатериалы, мебель, древесные плиты, целлюлозу, бумагу, деревянную или картонную упаковку, музыкальные инструменты, книги, а также на недревесные и пищевые лесные ресурсы). Закон Лейси запрещает ввоз на территорию США древесины, происхождение которой неизвестно; импортер обязан указать в таможенной декларации происхождение древесины, а также ряд других моментов.

Свидетельством соответствия древесины требованиям Закона Лейси являются международные сертификаты по системам FSC и PEFC8. Гарантией легальности происхождения товара также может являться членство предприятия-лесозаготовителя (или экспортера) во Всемирной сети лесной торговли (GFTN).

Эксперты отмечают, что вышеописанные законодательные инициативы ЕС и США не только направлены на ограничение нелегального оборота лесопродукции в мире, но и являются своего рода защитой местного производителя от зарубежных конкурентов, в том числе от российских производителей товаров из древесины.

Если в целом рассмотреть структуру российского экспорта в страны ЕС, то перечисленные меры затрагивают практически все товарные группы (удобрения, каучук, древесина и др.), входящие в топ-10 структуры экспорта (см. сайт ФТС России).  Поэтому можно в определенной степени говорить о «зеленом» протекционизме со стороны ЕС и США.

ТБТ-меры и политика импортозамещения

В чем же сила ТБТ-мер с точки зрения протекционизма? Практически всегда рост затрат экспортера на адаптацию продукции к новым требованиям, на проведение дополнительных испытаний и сертификации для выхода на рынок страны-импортера может делать ввозимый товар неконкурентоспособным. В этом заключается дополнительное «преимущество» технических барьеров перед другими нетарифными мерами, если их оценивать с точки зрения эффективности импортозамещения.

Легко увидеть, что чем жестче ТБТ-мера, тем больше требуется затрат для ее преодоления и, следовательно, тем эффективнее мера с точки зрения  импортозамещения. Таким образом, каждую ТБТ-меру можно охарактеризовать величиной затрат для ее преодоления, или адвалорным эквивалентом. Очевидно, что чем выше адвалорный эквивалент, тем жестче ТБТ-мера, тем сложнее ее преодолеть и получить доступ на зарубежный рынок.

Во многих исследованиях показано, что наибольший адвалорный эквивалент соответствует такой мере, как маркировка. Более того, выяснилось, что его величина в значительной степени зависит от вида продукции. Следовательно, введение технических мер в целях снижения уровня импортозависимости целесообразно базировать в том числе на анализе соответствующих адвалорных эквивалентов для вводимых ТБТ-мер.

Не только сила, но и слабость

Значимость и сила ТБТ-мер с точки зрения протекционизма во многом ослабляется обязательствами членов ВТО  в рамках Соглашения ВТО по ТБТ. В частности, необходимость соблюдения принципов недискриминации и режима наибольшего благоприятствования означает, что ТБТ-меры должны применяться одинаковым образом, независимо от страны происхождения товара.

Другими словами, обязательная сертификация или маркировка какой-либо продукции должны в одинаковой степени относиться как к национальным, так и к иностранным поставщикам этого товара, то есть не быть селективными. В Российской Федерации это положение закреплено в Федеральных законах «О техническом регулировании» и  «О стандартизации в Российской Федерации».

Введение ТБТ-мер в целях импортозамещения наиболее эффективно тогда, когда они в большей степени затрагивают ввозимые товары, нежели продукцию национального производителя, то есть являются селективными. Для отдельных секторов рынка при определенных условиях неселективная мера может быть преобразована в селективную меру. Это возможно в случае, если нормирование требований к продукции или процедуры оценки соответствия будут учитывать технические, технологические, климатические или географические факторы, что не противоречит Соглашению ВТО по ТБТ.

Примером такой селективной ТБТ-меры является требование стандарта ГОСТ 31447-2012 «Трубы стальные сварные для магистральных газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов. Технические условия», относящееся к диапазону рабочих температур, – «до – 60⁰ С», которое отсутствует в ряде стандартов европейских государств. 

Заключение

Применяемые ТБТ-меры могут носить двойственный характер. С одной стороны, их использование в равной степени затрагивает интересы как национальных, так и зарубежных товаропроизводителей, повышая безопасность товаров и ограничивая угрозы устойчивому развитию. С другой стороны, их введение для селективного, избирательного воздействия на отдельные группы импортеров может способствовать импортозамещению.

Повышение результативности принимаемых мер самым непосредственным образом зависит от возможности выбора из имеющегося множества торговых мер тех, которые в условиях конкретного рынка проявляют себя как наиболее эффективные. Поэтому решение проблемы предварительного определения множества ТБТ-мер, которые обладают селективным потенциалом, является необходимым условием для решения задачи импортозамещения.

Результативность воздействия селективных ТБТ-мер на увеличение импортозамещения зависит от характера конкуренции:   импортозамещающие мероприятия дают больший эффект на рынке ценовой конкуренции по отношению к рынку неценовой конкуренции.

 

Иосиф Зиновьевич Аронов – д.т.н., профессор, руководитель группы по техническому регулированию ООО «Международная торговля и интеграция»

Анна Михайловна Рыбакова – к.б.н., руководитель группы по санитарным и фитосанитарным мерам ООО «Международная торговля и интеграция»

Владимир Юрьевич Саламатов – д.э.н., профессор, генеральный директор ООО «Международная торговля и интеграция»

 

[1] Пресс-конференции в Женеве 29 сентября 2013 г., http://www.vestifinance.ru/articles/32287

[2] WTO: Report on G-20 Trade Measures (mid-May 2016 to mid-October 2016)

[3] Минэкономразвития России, Обзор существующих ограничений в доступе российских товаров на зарубежные рынки, http://www.ved.gov.ru/rus_export/torg_exp/

[4]  WTO, G/TBT/39/Rev.1, Twenty-second annual review of the implementation and operation of the TBT Agreement. Committee on Technical Barriers to Trade

[5] Аронов И.З. Краткий обзор мер технического регулирования в рамках политики импортозамещения//Стандарты и качество.-2015.-№1

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

 

 

This article is published under
24 октября 2017
Международные стандарты в основном используются в торговле товарами, но на этом их применение не должно ограничиваться. Автор статьи отмечает, что международные стандарты могут играть более значимую...
Share: 
24 октября 2017
МЦТУР Соблюдение требований к продукту, услуге и технологии является обязательным на всех этапах глобальных цепочек создания стоимости. Если некоторые из этих требований действуют в рамках частных...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY