Украина в «Восточном партнерстве»

25 ноября 2018

Подписание Соглашения об ассоциации и получение безвизового режима для краткосрочных поездок в ЕС – ключевые возможности сближения с ЕС, предлагаемые политикой «Восточного партнерства». Украина воспользовалась этими возможностями, хотя процесс изменений еще далеко не закончен.

Сколько лет Соглашению?

Фактически Соглашение об ассоциации Украина – ЕС действует уже четыре года. Оно было подписано в 2014 г. и полностью вступило в силу в сентябре 2017 года. Однако большинство положений этой договоренности заработали намного раньше. Например, доступ на рынок ЕС на условиях, соответствующих условиям первого года действия Соглашения, Украина получила еще в конце апреля 2014 г. в рамках автономных торговых преференций, которые действовали до начала 2016 г., когда началось временное применение Раздела IV Соглашения, касающегося торговли и связанных с ней вопросов, более известного под именем углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (УВЗСТ). Большинство других разделов Соглашения вступили в силу на условиях временного применения в ноябре 2014 года.

Украина начала исполнять Соглашение до того, как был завершен процесс ратификации, хотя в разных сферах сохраняется своя динамика изменений.

Борьба с коррупцией, судебная реформа и децентрализация – ключевые блоки системных изменений  

Фундаментом политической ассоциации Украины и ЕС являются общие ценности, в первую очередь верховенство права, защита прав человека и основных свобод. Хотя в данной сфере нет прямых нормативных обязательств, которые создают удобную матрицу для оценки прогресса в их имплементации, ее в какой-то мере задает Программа ассоциации (Association Agenda), которая определяет приоритеты сотрудничества Украина – ЕС на краткосрочную перспективу.

Ключевыми элементами политической составляющей Программы ассоциации являются судебная реформа, борьба с коррупцией, повышение эффективности государственной службы, обеспечение баланса разных ветвей власти, то есть меры, направленные на обеспечение полноценной реализации ценностной основы Соглашения. Что было сделано? Рассмотрим несколько системных изменений.

В первую очередь остановимся на самом резонансном вопросе – борьбе с коррупцией. В этой сфере, успешность которой во многом является залогом успешности реализации Соглашения в целом и необратимости изменений, реформы происходили в двух направлениях. С одной стороны, это было создание и начало работы органов, ответственных за выявление и наказание коррупции. С другой стороны, это снижение возможностей для коррупции благодаря прозрачности информации, рыночным механизмам и электронным услугам.

В 2018 г. должен завершиться этап формирования институтов, ответственных за борьбу с коррупцией, хотя результативность их работы пока оставляет желать много лучшего, о чем свидетельствует черепаший прогресс в Индексе восприятия коррупции Transparency International. За период 2013–2017 гг. Украина улучшила свою оценку на 5 позиций – с 25 баллов из 100 возможных в 2013 г. до 30 из 100 в 2017 г.,[1] все еще оставаясь в «красной» зоне.  

Наибольших результатов на сегодняшний день добилось Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), ответственное за расследование коррупционных правонарушений, совершенных высокопоставленными лицами. За два с половиной года – с начала 2016 г., когда НАБУ наконец полноценно заработало после создания Специализированной антикоррупционной прокуратуры, и до июля 2018 г. – НАБУ начало расследование 730 дел, из которых 166 уже переданы в суд. Однако на этом прогресс фактически останавливается – приговоры были вынесены только по 23 делам.[2] Начало работы Высшего антикоррупционного суда, закон[3] о создании которого был принят только летом 2018 г. под сильным международным давлением, как ожидается, поможет расширить «узкое горлышко» судебной системы и ускорит принятие решений по резонансным антикоррупционным делам, что должно повысить результативность борьбы с коррупцией в целом.  

Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК), призванное собирать и анализировать электронные налоговые декларации, справляется со своей работой только частично. Система публичных электронных деклараций уже работает несколько лет, собрано более миллиона деклараций, но отсутствие их автоматической электронной проверки практически нивелирует их роль как антикоррупционного «предохранителя», поскольку в год проверяется только около сотни документов. Ожидается, что система автоматической проверки заработает до конца 2018 г., что позволит повысить влияние и этого антикоррупционного института.

Более успешными для Украины стали экономические меры, связанные с уменьшением возможностей для коррупции, которые включают введение электронных государственных закупок, автоматический возврат НДС через электронную базу данных, изменения правил на рынке газа, дерегуляцию и открытие данных и реестров. По оценкам Института экономических исследований и политических консультаций, экономический выигрыш данных мер составляет до 6% ВВП ежегодно.[4]

Также в 2016 г. в Украине началась широкомасштабная судебная реформа, предусматривающая переход с четырехуровневой на трехуровневую систему судов, повышение независимости судебной власти с одновременным усилением ответственности за неправомерное поведение. На сегодняшний день сформирован новый Верховный суд, хотя, к сожалению, его создание было омрачено скандалом с назначением ряда судей, добропорядочность которых была поставлена под сомнение Общественным советом по добропорядочности. Кроме того, запускается система электронного судопроизводства и постепенно происходит переаттестация судей.

В результате постепенно растет доверие к судебной власти в стране, хотя его уровень все еще очень низок. По данным опроса общественного мнения и опроса юристов, проведенных Программой USAID «Новое правосудие» в сентябре – октябре 2018 г., уровень общественного доверия к судебной системе составил 16%, что в три раза выше, чем катастрофический 5-процентный показатель доверия в 2015 году. При этом 21% респондентов относится к судебной власти нейтрально. Уровень недоверия к судам среди населения достиг 59%, что очень много, но не сильно отличается от уровня недоверия к другим ветвям власти в стране. Среди юристов судьям в целом в 2018 г. доверяет 41% опрошенных и 47% доверяет конкретным судьям, с которыми они работали.

Еще один важный аспект политических реформ – децентрализация, ключевыми компонентами которой на сегодняшний день являются добровольное создание Объединенных территориальных громад (ОТГ) и фискальная децентрализация, которая изменила распределение финансовых ресурсов и сфер принятия решений между центром и регионами. По состоянию на середину ноября 2018 г. в Украине создано 865 ОТГ, включая 123, первые выборы в которых пройдут в декабре этого года. Сейчас громады объединяют около четверти населения Украины.

Торговля как ключевой элемент экономической интеграции

Основным компонентом экономической интеграции Украины и ЕС, по крайней мере на начальном этапе реализации Соглашения об ассоциации, является торговая интеграция.

УВЗСТ с ЕС предусматривает отмену большинства ввозных пошлин, хотя обе стороны сохраняют элементы тарифной защиты: ЕС в виде тарифных квот на 36 категорий товаров, в основном продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности; Украина в виде тарифных квот на 3 категории сельскохозяйственной продукции, а также ненулевых пошлин на отдельные агропромышленные товары после окончания переходных периодов.

Но более важным должно стать сокращение нетарифных барьеров в торговле между Украиной и ЕС за счет снижения стоимости перемещения товаров через границу и гармонизации норм и процедур проверки соблюдения требований к безопасности товаров – так называемого технического регулирования для промышленных товаров и норм безопасности пищевой продукции. Долгосрочная цель Соглашения – создание условий, в которых украинские и европейские товары будут попадать на рынок партнера без дополнительных проверок, если эти товары уже вышли на свой внутренний рынок.

В то время как тарифные пошлины снижаются автоматически в соответствии с графиками, заложенными в Соглашении, Украина прошла только небольшую часть пути, связанного со снижением нетарифных барьеров. Хотя и сейчас уже есть несколько важных достижений.

Например, значительно улучшился доступ на рынок ЕС для товаров животного происхождения для отдельных украинских фирм. Хотя подготовка – приведение систем национального контроля и систем безопасности на отдельных производствах – велась давно, после 2013 г. выход компаний на рынок ЕС резко ускорился. По состоянию на середину 2018 г. право на экспорт в ЕС получили 66 украинских предприятий, которые производят 9 из 15 категорий товаров животного происхождения, предназначенных для потребления людьми. В 2013 г. экспортировать свою продукцию в Евросоюз могли только 8 предприятий, производящих 4 категории товаров. Пример сливочного масла в данном контексте очень показателен. Украина получила право экспорта молочной продукции в ЕС только в последних числах декабря 2016 года. В 2017 г. она стала вторым по значению экспортером сливочного масла в ЕС, воспользовавшись благоприятной конъюнктурой. В Украине стало обязательным использование HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Points).  

В сфере технического регулирования также произошли важные изменения. Украина за последние годы практически завершила гармонизацию своего горизонтального законодательства в сфере безопасности непищевой продукции с нормами ЕС. Уже действуют 24 из 27 технических регламентов, предусмотренных Соглашением, из которых 10 приведены в соответствие с самыми последними законодательными изменениями в ЕС, а также 60% стандартов гармонизировано с международными и европейскими правилами.[5] Однако переговоры по поводу подписания АСАА (Agreement on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products), конечной цели гармонизации в сфере технических барьеров в торговле, пока не начаты.

Реформы в сфере таможенного регулирования отстают. В середине 2018 г. наконец был принят закон о создании «единого окна» на таможне, после нескольких лет только частично успешных попыток введения этой системы без изменения базового законодательства. А вот закон об уполномоченных экономических операторах «завис» в парламенте. Также Украина отстает в выполнении обязательств, связанных с ратификацией транзитных конвенций.

Более того, введение моратория на экспорт леса-кругляка в нарушение обязательств в рамках ВТО и УВЗСТ с ЕС, вероятно, станем первым вопросом, который будет вынесен на арбитраж.

Тем не менее, динамика и структура экспорта украинских товаров в ЕС свидетельствуют о том, что УВЗСТ положительно влияет на торговлю. Основываясь на данных Укрстата за девять месяцев, можно сделать оценку украинского экспорта в ЕС в целом за 2018 год. В этом году экспорт товаров в ЕС, вероятно, превысит 20 млрд долл. США, что станет самым высоким стоимостным показателем экспорта в ЕС за всю историю независимой Украины. Темпы прироста экспорта в ЕС в 2017–2018 гг. в среднем в два раза превосходят темпы прироста экспорта в остальные страны мира.

Что важно, растет не только номинальный, но и реальный экспорт. В период 2013–2017 гг. номинальный экспорт в ЕС увеличился только на 5% на фоне экономического кризиса 2014–2015 гг., что было связано как с потерей Украиной части территории, военным конфликтом, проблемами в банковской и фискальной сферах, а также ослаблением глобальных рынков. В то же время реальный экспорт (т.е. экспорт в фиксированных ценах) в ЕС за этот период вырос на 50%.

Есть еще несколько важных характеристик экспорта украинских товаров в ЕС:[6]

  • доля переработанных товаров в экспорте в ЕС увеличилась с 32% в 2013 г. до 43% в 2017 г., тогда как доля сырья немного снизилась – с 32% до 30% (разницу составляют полуфабрикаты, доля экспорта которых тоже снижалась);
  • в 2017 г. Украина ввезла в ЕС 76% товарного ассортимента, который страна в принципе экспортировала, тогда как в 2013 г. этот показатель был 69%. Это значит, что растет диверсификация поставок в ЕС;
  • для 59% товаров, которые экспортируются в ЕС, именно ЕС являлся основным рынком в 2017 году. В 2013 г. таких товаров было 52%;
  • основу экспорта в ЕС составляют товары, используемые в дальнейшем производстве в ЕС, что свидетельствует о включении Украины в европейские производственные цепочки. Но так было и до заключения УВЗСТ. Что изменилось, так это рост экспорта конечных потребительских товаров. Их доля в экспорте в ЕС выросла с 9% до 13%, в первую очередь за счет увеличения поставок товаров длительного пользования.

Опрос бизнеса, занимающегося внешнеэкономической деятельностью, проведенный Институтом экономических исследований и политических консультаций в рамках проекта Trade Facilitation Dialogue, показал, что бизнес оценивает влияние Соглашения об ассоциации нейтрально-позитивно. В 2017 г. 32% опрошенных сказали, что они выиграли от Соглашения, 6% заявили про проигрыш, тогда как около 60% сказали, что не почувствовали влияние.[7] Причем по сравнению с 2016 г. увеличилась доля малых и микро-предприятий, которые говорят о выигрыше от Соглашения об ассоциации. Ожидания намного позитивнее: 52% опрошенных сказали, что их компании выиграют от Соглашения в среднесрочной перспективе, причем доля оптимистов выросла с 45%, зафиксированных в 2016 году. Доля тех, кто ожидает негативного влияния Соглашения, остается низкой – на уровне 6%.

Таким образом, Соглашение об ассоциации, являющееся краеугольным камнем политики «Восточного партнерства» ЕС, уже сейчас приносит ощутимые плоды для Украины, ее экономики и населения. Важную роль в реализации Соглашения играет гражданское общество, в том числе через институциональные структуры, заложенные в Соглашении. В ноябре 2018 г. была наконец сформирована Консультативная группа по вопросам торговли и устойчивого развития, что усилит внимание как правительства, так и гражданского общества к вопросам устойчивого развития в рамках сотрудничества Украина – ЕС.

Статья подготовлена в рамках проекта «Понимание Соглашений об ассоциации и углубленных и всеобъемлющих зонах свободной торговли между ЕС и Грузией, Молдовой и Украиной» при финансовой поддержке Правительства Швеции. Подробности о реализации Соглашения об ассоциации Украина – ЕС можно узнать на сайте: www.3dcftas.eu.

 

 

Вероника Мовчан – Директор по научной работе Института экономических исследований и политических консультаций, Киев




[1] Transparency International, Corruption Perceptions Index 2017.

[2] Национальное антикоррупционное бюро Украины, https://nabu.gov.ua/.

[3] Закон Украины №2447 от 7 июня 2018 года.

[4] Institute for Economic Research and Policy Consulting, «Ukraine’s Fight Against Corruption: The Economic Front».

[5] Michael Emerson, Veronika Movchan, «Deepening EU – Ukrainian Relations: What, why and how?», Second edition, см. раздел 7 «Технические стандарты для промышленных товаров».

[7] Институт экономических исследований и политических консультаций, «Спрощення процедур торгiвлi в Українi: оцiнки та очiкування бiзнесу 2017 /2018», Kиев 2018, (на украинском языке).

This article is published under
25 ноября 2018
Переход ряда стран Восточной Европы и Центральной Азии от плановой экономики к рыночной вместе с ростом доходов привели к коренным изменениям в сельскохозяйственном секторе и пищевой промышленности,...
Share: 
25 ноября 2018
В середине 2010-х гг. Республика Молдова столкнулась с целым рядом новых вызовов и рисков, которые ставят перед молдавскими властями и обществом новые задачи и требуют новых подходов в решении...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY