Украина: государственные закупки как метод нетарифного регулирования торговли?

3 сентября 2015

Глобализация и либерализация торговли подталкивают страны к использованию государственных закупок для ограничения доступа иностранных компаний на внутренние рынки и защиты национальных производителей. Какой подход в данной сфере применяет Украина и сможет ли она воспользоваться этим инструментом для защиты своих производителей в свете взятых на себя международных обязательств во внешней торговле?

На первый взгляд, государственные закупки представляют собой институт, существование которого направлено на обеспечение государства необходимыми товарами, работами или услугами. Госзакупки также часто рассматриваются как один из методов государственного регулирования экономики: те отрасли, на продукты которых государство расходует средства, как правило, развиваются более быстрыми темпами. Вместе с тем вопросу государственных закупок как методу регулирования внешней торговли до недавнего времени уделялось не так много внимания.

В этой статье мы проанализируем закупки государства с позиции возможного влияния на международную торговлю и рассмотрим, используются ли они в Украине для защиты национальных производителей. Также мы оценим, существует ли возможность последующего применения госзакупок для протекционистских целей в свете ожидаемого присоединения Украины к Соглашению ВТО по правительственным закупкам (далее – Соглашение).

Немного теории

В теории международной торговли государственные закупки рассматриваются как одна из мер нетарифного регулирования внешней торговли. При этом госзакупки относят к методам скрытого протекционизма. У государства есть большие возможности, чтобы в рамках государственных закупок поощрять покупку товаров, работ и услуг у национальных производителей и поставщиков. Для этого чаще всего используются следующие механизмы:

- установление дискриминационного режима в области цен для иностранных производителей. Например, в США применяется специальная дискриминационная ставка для иностранных компаний, участвующих в тендерах. Она может составлять 6%, 12% и даже 50% для товаров оборонного значения[1];

- установление жестких требований по лицензированию и сертификации для иностранных компаний, которые участвуют в государственных закупках. В большей степени это характерно для развитых стран, рынки которых хорошо защищены от иностранных участников техническими барьерами;

- установление требований по привлечению местных компаний к выполнению части работ/услуг по договорам, заключенным в рамках государственных закупок, или включение требований использовать в процессе реализации таких договоров местные материалы и сырье, оборудование, рабочую силу.

Указанный перечень не является исчерпывающим. В настоящее время такая практика – использование государственных закупок для защиты внутренних производителей – широко используется во всем мире. Тот факт, что государства прибегают к скрытым методам, вполне объясним. В силу условий присоединения к ВТО или договоренностей последующих раундов многосторонних переговоров страны обязаны поэтапно снижать уровень тарифной защиты. Таким образом, для защиты внутреннего рынка от наплыва иностранных товаров и конкуренции со стороны зарубежных компаний, они вынуждены искать и применять другие меры – нетарифные. В связи с этим государственные закупки, которые являются отдельной сферой национальных рынков, стали использоваться  правительствами для влияния на внешнюю торговлю. По оценкам Секретариата ВТО, на государственные закупки в среднем приходится 10-15% ВВП государства. Если говорить об Украине, то, например, в 2014 г. доля государственных закупок составляла 13% ВВП.

Соглашение ВТО по правительственным закупкам и защита национальных производителей

Если кратко говорить об истории Соглашения, то самая первая договоренность по правительственным закупкам была подписана еще в 1979 г. на Токийском раунде многосторонних торговых переговоров. В 1994 г. в рамках Уругвайского раунда  Соглашение было пересмотрено. Эта редакция вступила в силу в 1996 г., и к ней  присоединились 43 государства (из 161 члена ВТО). В 2014 г. вступила в силу обновленная редакция этой договоренности. Соглашение относится к числу факультативных, то есть необязательных соглашений системы ВТО, и его участниками являются в основном высокоразвитые страны. Это Соглашение включает в себя текст самой договоренности и перечни обязательств договаривающихся сторон.

Суть Соглашения состоит в том, что закупающие организации не должны предъявлять иных требований к иностранным поставщикам из стран-участниц Соглашения, чем к местным компаниям, в том числе на основе их аффилированности или принадлежности иностранным лицам, а также не должны дискриминировать местных поставщиков иностранных товаров или услуг, произведенных на территории договаривающейся стороны.

Категории закупок, являющиеся предметом Соглашения, определяются многосторонними договорами с каждой договаривающейся стороной в рамках базового Соглашения. Это означает, что в Соглашении нет универсального правила в отношении охвата рынка по закупочным категориям, закупающим организациям и степени применения правила недискриминации. Степень открытия рынка государственных закупок (охваченные организации, товары, работы и услуги, стоимость закупок, подпадающих под действие договоренности, и исключения) обсуждается в ходе переговоров между присоединяющейся страной и другими сторонами Соглашения. Все те оговорки, которые позволят защищать отдельные сектора, страны добиваются путем переговоров. В частности, страны вправе предусмотреть механизмы защиты отечественных производителей и поставщиков путем установления ограничений на международные тендеры по определенным категориям товаров и услуг. В то же время, как правило, в таких случаях согласовывается, что в течение нескольких лет с момента подписания Соглашения количество ограничений сократится до определенного уровня.

Соглашение предусматривает исключения по соображениям безопасности и общие исключения. Так, отход от требований договоренности допускается в случае осуществления государственных закупок для национальной обороны и военных нужд, а также для защиты общественной морали, порядка, безопасности, жизни и здоровья человека, животных и растительного мира, прав интеллектуальной собственности. Кроме того, общие исключения применяются для госзакупок в сферах, относящихся к закупкам продукции или услуг инвалидов, филантропических заведений или исправительных учреждений.

Как следует из указанного выше, в системе ВТО на сегодняшний день нет безусловного запрета устанавливать какие-либо ограничения для иностранных компаний на рынке государственных закупок.

Перейдем к Украине...

Украина пока не является полноправной участницей Соглашения, однако, в соответствии с условиями присоединения Украины к ВТО, получила статус наблюдателя и взяла на себя обязательство начать переговоры о присоединении к Соглашению[2]. Принятие 10 апреля прошлого года новой редакции Закона Украины №1197-VII «Об осуществлении государственных закупок» (далее – Закон) позволило Украине приступить к подготовке второго обновлённого предложения по присоединению к Соглашению. Обновленное предложение было поддержано странами-участницами Соглашения. Предполагается, что вопрос о присоединении Украины к Соглашению будет рассмотрен Комитетом ВТО по правительственным закупкам уже до конца текущего года.

Если говорить о настоящем положении дел в сфере государственных закупок и недискриминации иностранных участников госзакупок в Украине, то в базовом Законе не предусмотрены преференции для национальных производителей ни по участию в тендерах, ни при оценке предложений. Напротив, дискриминация иностранных участников государственных закупок запрещена на законодательном уровне (ч. 1 ст. 5 Закона).

Тем не менее, по данным Министерства экономического развития и торговли Украины, количество иностранных участников в украинских государственных закупках остается незначительным – всего 0,15% в 2014 году. Это связано с влиянием нескольких факторов. В частности, с ограниченным доступом иностранных компаний к информации о предстоящих закупках. Согласно действующему законодательству, обязательство публиковать информацию о закупке на английском языке возникает только в том случае, если ее стоимость превышает 200 тыс. евро для товаров, 300 тыс. евро для услуг и 500 тыс. евро для работ (ч. 4 ст. 10 Закона). Официальным изданием для публикации является сайт Министерства экономического развития и торговли Украины.

Еще одним препятствием для участия иностранных компаний в украинских государственных закупках всегда были коррупционные риски, которые являются несовместимыми с принципами работы, внутренней политикой зарубежных компаний и требованиями антикоррупционных законов стран, в которых они были учреждены. Поэтому мультинациональные компании избегают прямого участия в украинских тендерах.

Самой большой помехой для участия иностранных компаний в государственных закупках в Украине остаются условия конкурсных торгов. Так, на сегодняшний день заказчик может устанавливать в документации конкурсных торгов следующие квалификационные критерии: наличие оборудования и материально-технической базы; наличие работников необходимой квалификации с необходимыми знаниями и опытом; наличие документально подтвержденного опыта выполнения аналогичных договоров; наличие финансовой возможности выполнить определенный договор (ст. 16 Закона).  С одной стороны, это стандартные составляющие условий участия в любой процедуре государственных закупок, широко применяемые во многих странах. С другой стороны, общие формулировки, такие как «наличие оборудования и материально-технической базы», позволяют недобросовестным украинским заказчикам составить конкурсные условия под конкретную компанию.

Такая же ситуация сложилась и с информацией о необходимых технических, качественных и количественных характеристиках предмета закупки, которые обязательно указываются в документации конкурсных торгов. Несмотря на то что Закон запрещает ссылаться на конкретную торговую марку, фирму, источник происхождения или производителя в описании условий тендера, определенные требования к предмету закупки (например, содержание действующего вещества в лекарственном средстве или срок поставки) можно изложить таким образом (чаще всего за счет детализации технических характеристик), что количество участников процедуры закупки значительно сократится.

Подтверждение выполнения квалификационных критериев и соответствия техническим требованиям предполагает подачу большого количества документов в тендерном предложении. Этот принципиальный для государства элемент закупок также всегда являлся одной из проблем, которая отпугивала от публичного сектора иностранных участников.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о лицензировании. Закон предусматривает, что участник-победитель процедуры закупки до заключения договора обязан предоставить заказчику разрешение или лицензию на осуществление определенного вида деятельности, если такое разрешение (лицензия) предусмотрено законодательством. Многие заказчики требуют предоставить разрешения/лицензии уже в составе предложения на тендер, таким образом устанавливая дополнительный барьер для иностранных компаний.

Несмотря на рассмотренные выше барьеры, опосредованно препятствующие участию зарубежных компаний в государственных закупках Украины, доступ иностранных товаров на украинский рынок госзакупок ничем не ограничен. Последние законодательные инициативы в Украине направлены на ликвидацию существующих барьеров для иностранных компаний. В июне 2015 г. Верховная Рада Украины приняла за основу законопроект №2087а от 16 июня 2015 г. «О внесении изменений в некоторые законы Украины в сфере государственных закупок по приведению их в соответствие с международными стандартами и принятию мер по преодолению коррупции» (далее – Законопроект). Законопроектом предусматривается снижение коррупционных рисков через общедоступность информации о конечном бенефициаре, публикацию детальных протоколов оценки тендерного комитета и внедрение более прозрачной процедуры обжалования тендеров. Также Законопроектом вводится процедура самодекларирования, по условиям которой каждый участник тендера декларирует наличие необходимой документации и предоставляет ее только непосредственно перед подписанием договора. Ожидается, что отмена необходимости подавать множество справок в связи с введением самодекларирования заинтересует иностранных инвесторов принимать участие в государственных закупках.

Исключения из правила о недискриминации в Украине: прошлый опыт и настоящее

Действующее законодательство о государственных закупках в Украине не содержит дискриминационных положений в отношении иностранных компаний. Так было не всегда – на определенных этапах госзакупки использовались для защиты отечественных производителей. Так, в 2008 г. с целью минимизации влияния финансового кризиса на развитие отечественной промышленности была введена норма, согласно которой до 1 января 2011 г. закупки товаров, работ или услуг за государственные средства должны были осуществляться у отечественных производителей, за исключением тех товаров, работ и услуг, которые не производятся в Украине.[3]

Позже неоднократно предпринимались попытки предоставить национальным производителям преференции на украинском рынке государственных закупок. Например, законопроект № 11100 от 22 августа 2012 г. предусматривал, что заказчик  имеет право устанавливать такой критерий отбора участников торгов, как наличие собственных производственных мощностей и/или центров обслуживания на территории Украины. Из последних законодательных инициатив стоит упомянуть законопроект № 2363а от 20 июня 2013 г., принятие которого позволило бы государственным предприятиям проводить закупки товаров, работ или услуг за собственные средства (внебюджетные) у отечественных производителей без процедур, предусмотренных законодательством о государственных закупках.

Эти законодательные инициативы не были поддержаны Верховной Радой Украины в связи с заключением Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским союзом и принятым Украиной обязательством обеспечить соответствие национального законодательства праву ЕС, в том числе в сфере государственных закупок.

Текущая экономическая и политическая ситуация в Украине потребовала корректировки законодательства. Так, в сентябре 2014 г. Закон был дополнен нормой, в формулировке которой можно заметить определенные признаки протекционизма: отдельные товары, работы и услуги на территории проведения антитеррористической операции после ее завершения должны закупаться исключительно у субъектов хозяйствования, которые зарегистрированы и ведут свою деятельность на этой территории[4]. Перечень таких товаров, работ и услуг устанавливается Кабинетом министров Украины, а сами закупки должны быть направлены на восстановление инфраструктуры городов указанной территории. Однако эти положения не являются протекционизмом в чистой форме, ведь субъект хозяйствования, который зарегистрирован и ведет деятельность на такой территории, свободно может предложить на тендере иностранный товар, ввезенный им или планируемый к ввозу в Украину.

Заключение

В связи с присоединением к ВТО и постепенным сближением с Европейским союзом Украина уже давно открыла свой рынок государственных закупок для иностранных товаров и не устанавливает преимуществ для национальных производителей. Оставшиеся на сегодняшний день барьеры для иностранных компаний, например, чрезмерная бюрократия и коррупционные риски, вскоре будут устранены. Учитывая, что сегодня национальные производители часто оказываются менее конкурентоспособными по сравнению с иностранными компаниями, может случиться, что рынок государственных закупок в Украине станет закрытым как раз для украинских производителей. Тогда Украине, скорее всего, придется прибегнуть к защите национальных компаний. К счастью, Соглашение ВТО по правительственным закупкам, к которому Украина планирует присоединиться в ближайшее время, позволяет согласовывать степень открытия рынка государственных закупок, например, в части организаций, товаров и услуг, которые будет охватывать Соглашение. Однако решать такие вопросы лучше заблаговременно – на стадии переговоров.

Ольга Дубаневич – консультант КПМГ в Украине

Татьяна Херувимова – старший консультант КПМГ в Украине


[1]Е.В.Балацкий, А.Б.Гусев, Н.А.Екимова. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом, http://goo.gl/3iAzLc.

 

[2] Пункт 358 Доклада Рабочей группы по присоединению Украины к ВТО (документ ВТО № WT/ACC/UKR/152 от 25 января 2008 г.).

[3] Закон Украины от 18 декабря 2008 г. № 694-VI  «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно минимизации влияния финансового кризиса на развитие отечественной промышленности».

[4] Ч. 4 ст. 5 Закона.

 

Для подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

This article is published under
3 сентября 2015
Использование нетарифных барьеров растет, в то же время экономическая наука не дает однозначного ответа об их влиянии на международную торговлю. Для большинства развивающихся стран экспорт является...
Share: 
3 сентября 2015
Продовольственное эмбарго на польские товары было введено Россией в августе 2014 года. Казалось бы, ущерб, нанесенный эмбарго на сельскохозяйственные товары из Польши, существенный. Однако польский...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY