Энергетические субсидии в Казахстане и проблема изменения климата

22 июля 2015

Тематика оптимизации энергетических субсидий все чаще звучит в дискуссиях как в различных странах, так и на международных форумах. Эксперты ОЭСР выявили виды и размеры действующих в Казахстане энергетических субсидий, которые причиняют вред окружающей среде и не выгодны с экономической точки зрения.

Вредный с точки зрения устойчивого развития характер субсидий на ископаемое топливо признан как экспертами, так и правительствами (в частности, в итоговом документе «Рио+20», декларациях стран «Большой двадцатки», ОЭСР). Такие субсидии обуславливают низкие цены для потребителей энергии, стимулируют ее расточительное использование, тем самым способствуя росту выбросов парниковых газов и обострению проблем изменения климата. Исследования и дискуссии по вопросу энергетических субсидий уже начались в России, однако в других странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии ситуация в этой области пока широко не обсуждалась.

Казахстан на пути к «зеленой экономике»                                                 

Энергетика, основанная на ископаемом топливе, занимает важное место в экономике Казахстана. В 2011 г. на нефтегазовый сектор приходилось 24,6% ВВП и 65% экспорта страны. При этом национальная  экономика очень энергоемка и углеродоемка. С выбросами 1,30 кг CO2 на единицу ВВП,  в 2010 г. Казахстан занимал 7-е место в мире.                     

Правительство Казахстана прилагает активные усилия по переходу к «зеленому» росту. В частности, взят курс на диверсификацию структуры экономики, отход от топливно-сырьевой ее ориентации. В принятой в 2013 г. Стратегии «зеленой экономики» планируется повышение эффективности использования энергии, снижение энергоемкости и углеродоемкости. Ставится цель достижения 50% всей производимой энергии из возобновляемых и альтернативных источников энергии к 2050 году.

Эксперты ОЭСР считают, что переходу Казахстана на «зеленую» модель развития препятствуют значительные энергетические субсидии, которые обычно искажают рыночные механизмы и имеют ряд негативных экологических и социально-экономических последствий.

Величина и формы субсидий

Для анализа размеров и форм финансовой поддержки эксперты ОЭСР использовали определение субсидии, предусмотренное в Соглашении ВТО по субсидиям и компенсационным мерам.

При этом применялась методология, разработанная ОЭСР и Международным энергетическим агентством (МЭА). В частности, использовался метод ценовой разницы между внутренними и международными ценами на топливо. В ряде случаев эксперты столкнулись с нехваткой информации и недостаточным уровнем прозрачности государственного финансирования, но это не помешало определить общую картину.

Специалисты пришли к выводу, что преобладающей формой субсидирования является поддержка потребителей. При этом выявлено, что прямые дотации производителям незначительны, а косвенные формы субсидирования оценить оказалось невозможно.

Выявлено, что в Казахстане прямое субсидирование производителей осуществляется в основном путем поддержки капиталовложений в развитие и модернизацию энергетической инфраструктуры и развитие нефтегазового сектора. По оценкам экспертов, за период 2009-2015 гг. объем такого субсидирования составляет 2,19 млрд долл. США. Государство также помогало покрывать расходы производителям электроэнергии и тепловой энергии на эксплуатацию, содержание и текущий ремонт основных фондов в период 2008-2012 гг. (0,1 млрд долл. США). Впрочем, как отмечают эксперты, эти оценки, скорее всего, занижены, так как они не учитывают прямое и косвенное финансирование Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына» и их дочерних организаций.

Еще одной формой поддержки являются соглашения о разделе продукции (СРП), связанные с разработкой трех крупнейших нефтяных месторождений. По этим соглашениям отменяется уплата некоторых обычных налогов, роялти и прочих платежей или предусматривается распределение прибыли между частными инвесторами и государством.

По мнению специалистов, субсидирование потребителей энергии в Казахстане носит достаточно масштабный характер. Так, эксперты МЭА оценили их объем в 2011 г. в размере 5,85 млрд долл. США, или около 3,3% ВВП страны, при этом поддерживалось в основном потребление нефти (55%), а также электроэнергии (30%) и угля (10%).

Основной формой оказания поддержки было косвенное субсидирование дизельного топлива для фермеров. Цены на топливо для них особенно высоки в период уборки урожая (что вызвано, в частности, дефицитом нефтепродуктов в стране вследствие большей выгодности их экспорта и вынужденности использования более дорогого российского топлива). Скидка на топливо для фермеров (около 10%) обходится около 40 млн долл. США в год.

Хотя прямой бюджетной поддержки потребителей электроэнергии и тепловой энергии больше не существует, все еще имеет место косвенное субсидирование через поддержание тарифов на эти виды энергии ниже полной себестоимости. Широко применяются схемы, при которых тарифы для бытовых потребителей фактически финансируются за счет более высоких тарифов для других потребителей (перекрестное субсидирование).

Кроме того, было исследовано социальное воздействие мер поддержки потребителей энергии. В результате оказалось, что низкие тарифы на отопление более выгодны жителям сравнительно богатых городов (Астана и Алматы), чем потребителям в других областях страны.

В целом, по мнению экспертов ОЭСР,  энергетические субсидии в Казахстане сдерживают экономическое развитие, представляют собой неэффективный способ помощи малоимущим и ведут к неэкономичному энергопотреблению и повышению уровней выбросов парниковых газов.

Субсидии на ископаемое топливо и выбросы CO2

В исследовании ОЭСР смоделированы последствия возможных сценариев реформы системы субсидий  в секторе централизованного теплоснабжения. На этот экономически и социально значимый сектор страны, в котором основная часть энергии производится на основе угля, приходится около 20% выбросов парниковых газов Казахстана. В централизованном теплоснабжении прямое субсидирование отменено, но существует косвенное субсидирование в виде низких цен для потребителей и поддержки производителей.

Для анализа использовалось три сценария:

- базисный – предполагающий сохранение текущей ситуации, существующих цен и уровня потребления;

- сценарий теплового комфорта – при котором повышается тариф на отопление, что ведет к уменьшению потребления тепловой энергии и впоследствии к снижению температуры отопления в жилых помещениях не ниже 18oC (общепринятого международного минимального уровня теплового комфорта в домашних хозяйствах);

- сценарий финансовой приемлемости – предполагающий еще большее повышение тарифа, но при этом не допускающий превышения оплаты за отопление выше 8% доходов домашнего хозяйства (признанного на международном уровне порогового предела).

Моделирование показывает, что при сценарии теплового комфорта сокращение производства энергии позволит сэкономить ежегодно около 12,9 МВтч, а это обеспечит уменьшение 5,7 млн тонн выбросов CO2 (или 12% годового объема выбросов CO2 сектора централизованного теплоснабжения). При сценарии финансовой приемлемости сокращение производства энергии вследствие упразднения субсидий позволит сэкономить до 41,7 млн МВтч ежегодно, что обеспечит снижение 18,4 млн тонн выбросов CO2 (или 39% годового объема выбросов CO2 сектора).

В исследовании подчеркивается важность проведения разумной политики, связанной с минимизацией негативных последствий проводимых реформ для населения. Рекомендуется еще до начала упразднения субсидий усовершенствовать систему тарифов (с тем, чтобы они были привязаны к фактическому потреблению, а не к отапливаемой площади и т.д.), повсеместно установить термостаты, приборы учета. Особое внимание должно уделяться защите малоимущих слоев населения: увеличение доходов государственного бюджета вследствие сокращения субсидий и уменьшения расходов на поддержку энергетики должно частично направляться на защиту бедных и уязвимых домашних хозяйств, а также на меры по созданию энергетики на принципах устойчивого развития.

Эксперты подчеркивают необходимость осуществления активных мер по повышению эффективности использования энергии. Так, положительный эффект от упразднения субсидирования отопления с принятием дополнительных мер по энергоэффективности даст больший эффект с точки зрения уменьшения выбросов парниковых газов, чем в случае, если такие меры не предпринимаются. При этом наибольший положительный эффект для предотвращения изменения климата будет достигнут при сценарии, когда упразднение субсидирования отопления будет сопровождаться  активными дополнительными мерами по повышению энергоэффективности в сочетании с упразднением субсидирования электроэнергии.

Как улучшить ситуацию?

По мнению экспертов ОЭСР, для повышения эффективности использования субсидий с точки зрения устойчивого развития необходимо, прежде всего, повысить прозрачность и усовершенствовать правила обнародования информации программ капиталовложений, финансируемых из государственного бюджета, в частности, за счет ресурсов Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына». Это позволит определить, кто на самом деле получает выигрыш от государственной поддержки – отдельные лица и компании или общество в целом. Было бы целесообразно регулярно составлять и предоставлять для широкого доступа общественности отчетность по налоговым расходам, где содержалась бы оценка выгоды  государства от предоставления той или иной налоговой льготой.

Для реформирования энергетических субсидий с точки зрения устойчивого развития необходима либерализация цен на нефтепродукты и поэтапное внедрение тарифов, покрывающих сначала расходы на эксплуатацию, содержание и текущий ремонт основных фондов, а впоследствии – капитальные расходы. Необходимым условием таких реформ является учет влияния на благосостояние населения, особенно наиболее уязвимых и малоимущих слоев населения.

При этом, как считают специалисты, необходимо определить четкие и реальные временные рамки проведения реформ с тем, чтобы энергопроизводители, энергосбытовые компании и домашние хозяйства могли своевременно адаптироваться к изменениям, например, путем осуществления мер по повышению эффективности.

В целом проблема вредных с точки зрения устойчивого развития энергетических субсидий  является сложным вопросом, так как затрагивает множество экономических, социальных и экологических проблем, а также интересы различных групп. Реформы в этой сфере необходимы, но поиск конкретных путей их осуществления требует широких общественных дискуссий с участием правительства, экспертов, бизнеса и гражданского общества.

Материал подготовлен на основе предварительного доклада ОЭСР по оценке энергетических субсидий в Казахстане. В настоящее время эксперты продолжают анализ субсидий в Казахстане и Молдове.

Хотите получить новый выпуск «Мостов» без промедления? Для бесплатной подписки на электронную рассылку «Мостов» заполните эту форму.

This article is published under
22 июля 2015
Беатрис Лейсиги Гардоки, Эманол Рамирес. К проблеме изменения климата: исключения из правил ВТО применительно к климатическим союзам. МЦТУР, май 2015 Вследствие тесной связи между торговлей и...
Share: 
22 июля 2015
Международная торговля – важный фактор, оказывающий влияние как на ход развития экологических и ресурсных проблем, так и на их решение. Наиболее широко обсуждаются вопросы влияния международной...
Share: 

TWITTER @ICTSD_MOSTY